中国斥资上百亿元 再查土地“家底”

　　《瞭望》文章：中国再查土地“家底”

　　第二次土地调查将历时两年半，斥资上百亿，确保国家能够掌握土地的真实情况，实现对每块土地的监管

　　文/李倩张晏《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　“我们常说，基本农田是红线、高压线，不能踩不能越，但红线、高压线到底在哪里？其实并不清楚”，国土资源部一位官员指出，“第二次全国土地调查的目标就是要查清各类土地的利用状况，并建立一个类似搜索引擎的数据库，全国每一块土地利用信息都能反映在上面。

　　正是由于近年来土地家底不清，数据不实，很大程度上妨碍了最严格的耕地保护政策的执行效率，也削弱了土地在宏观调控中的作用。

　　2007年6月22日，国务院召开电视电话会议，部署开展第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）。

　　即将于2007年7月1日全面启动的二次调查，不仅是国土部门实现管理职能的需要，更是一项重大的国情国力调查，对保障国家粮食安全、促进国民经济健康平稳发展具有重要意义。

　　为什么要进行二次调查

　　“这是继1996年完成第一次土地调查以来，又一次对全国土地利用状况进行全面调查。就像人口普查一样，尽管公安机关、计生部门每年都有对人口变动进行统计，但是每经过一段时间就有一次人口普查。农业普查、经济普查都是这样”，二次调查技术规程主要起草人、中国土地勘测规划院副院长谢俊奇说。

　　土地调查制度是我国《土地管理法》确定的一项法定制度。1984年开始的第一次土地调查，完成于1996年，距今逾十年。这期间我国经济社会发生着飞速的变化。

　　“五年前去过的城市，今天再去，肯定已经变得认不出来了。”谢俊奇说。很多人都会有这样的感触，随着经济的发展，“土地利用发生了非常大的变化，各种地类、各类区域完全变样，非常有必要把这种变化搞清楚。”

　　尤其是在个别地方，特别是经济发展较快的地方，耕地总量、建设用地总量等重要调查统计数据与实际情况严重不符。专家指出，由于数字出政绩、出效益，不少地方政府的领导往往利用职权干预土地调查统计数据；而且1996年开始的一年一度的全国土地利用变更调查，是在经济建设高速发展的形势下进行的，有的地方为了完成占补平衡的目标而将建设多占用的耕地数量隐藏下来；有的地方有不少未批而用的违法用地，为了躲避查处和缴纳税费，也一直隐瞒不报；还有大量违法用地未能及时、彻底处理。2004年土地市场治理整顿，全国就清理出土地调查变更不到位的土地443万亩，其中耕地222万亩。

　　上述情况，加上经费、人力、手段等各方面原因，造成一些地区每年一度的变更调查没有到位。谢俊奇表示，有必要通过一次普查性质的调查，搞清土地利用现状，使土地数据反映真实情况。

　　除此之外，从保护耕地、土地管理的角度看，国土资源部地籍司有关负责人指出，目前，我国的人均耕地不足世界平均水平的40%，且每年呈不断下降的趋势，开展二次调查，全面掌握全国耕地的数量、分布，开展基本农田状况调查，将基本农田上图、登记上证、造册，是落实最严格的耕地保护制度的根本前提，是监督、考核各地耕地和基本农田保护任务目标完成情况、保障国家粮食生产能力的重要内容。

　　开展二次调查，也是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑。该负责人表示，通过二次调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布，是发挥土地在宏观调控中的特殊作用、严把土地“闸门”的重要基础。

　　同时，随着土地管理方式和管理职能的转变，也要求必须及时、快速获取各类土地数据。例如，2005年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确规定，“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保有量责任目标考核的依据”，“新增建设用地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准”。

　　开展二次调查，已成为社会经济可持续发展的必需。从2003年开始，国土资源部就提出了再次开展全国性土地调查的设想，并进行了土地调查制度专项调研。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，明确提出要“抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查”。2005年，国土资源部向国务院上报了《关于开展全国第二次土地调查的请示》，包括当时制定的总体工作方案。其后，又经过数次反复、征求了十几个部门的意见，2006年12月，《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（38号文）正式下发。

　　二次调查“查”什么

　　按照近日印发的《第二次全国土地调查总体方案》，二次调查主要任务首先是开展农村土地调查，查清全国农村各类土地的利用情况，实地调查城镇以外的每块土地的地类、位置、范围、面积、分布等利用情况，查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用情况。

　　国土资源部一位负责人指出，“当前我国保障建设用地与保护耕地之间的矛盾越来越突出，解决这个矛盾的根本出路，就是节约集约，科学利用。其中，一个重要内容就是统筹城乡用地。而要城乡统筹就必须把农村建设用地尤其是农村宅基地现状搞清楚。

　　这位负责人算了这样一笔账。按照2006年底土地变更调查显示，全国村庄建设用地是2.48亿亩，其中宅基地是1.85亿亩。全国目前城乡建设用地4.8亿亩。如果按照建设部规定的城镇人口人均最高使用土地标准120平方米计算，到2010年我国城市化率达到55%的时候，需要新增城镇建设用地3800多万亩。目前全国耕地只有18.27亿亩，18亿亩耕地必须确保，也就是说只有2700万亩可以作为调整余地，扣除“十一五”已经确定的退耕还林2000万亩，就只剩下700万亩，显然离城市化需要的3000多万亩差了一大截。

　　缺口的土地从那里来？从统筹城乡建设用地中来。这位负责人指出，城镇化就是让农村居民变成城市人，和城市人享有相同的生活、生产条件和社会保障。地随人走，农村人口减少，农村建设用地也应减少，从农村2.48亿亩建设用地拿出3000多万亩来调整没问题。“到2050年，我国人口达到16亿，城镇化率70%，需要1.1亿亩土地，地从哪里来？18亿亩耕地还是不能动的，出路还是要把农村建设用地中的一部分拿出来。”

　　农村土地调查的另一个重要内容是土地权属调查。今年颁布实施的《物权法》明确将土地承包经营权、宅基地使用权等作为物权进行保护，并且规定不动产实施统一登记。而目前土地登记主要覆盖城镇，远远不能满足《物权法》的需要。国土资源部地籍司官员介绍指出，二次调查中，将全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况。

　　“38号文和《总体方案》确定的二次调查内容比我们当初预想的内容要丰富、宽泛得多。”上述官员指出。与第一次土地调查相比，二次土地调查还拓展到了城市，实现了“进城”。《总体方案》要求，查清城镇内部建设用地的使用权状况，确定城镇内部每宗土地的界址、范围、界线、数量、用途。城镇土地调查不仅要掌握工业用地土地利用情况，还要查清基础设施用地、金融商业服务、房地产用地、开发园区用地。

　　调查基本农田也是这次土地调查新增加的一项内容，同时也是最重要的一项内容。一位专家说：“能把基本农田落实下来，就是二次调查最大的功绩。”

　　据悉，二次调查中各地区将依据土地利用总体规划，按照基本农田保护区（块）划定资料，将基本农田保护地块（区块）落实至土地利用现状图上，统计汇总出各级行政区域内基本农田的分布、面积、地类等状况，并登记上证，造册。这将为新增建设用地有偿使用费返还用于基本农田建设和保护以及中央财政直接补贴承包经营基本农田的农户提供依据。

　　二次调查怎么“查”

　　“二次调查将充分利用现代科学技术，这在过去是不可想象的。”谢俊奇说。

　　土地调查离不开坚实的技术支撑。第一次土地调查采用的技术体系是部分遥感和地面调查技术，操作方式是以手工操作为主，成果以纸介质为主，现代信息技术应用程度不高，影响了调查成果的应用和共享。

　　“现在的技术手段比十年前好多了”，原国家土地管理局地籍司副司长向洪宜回忆起当年一次调查的情形，“当时的技术手段落后，有的地方连起码的调查、测量的工具都没有，量算面积靠手工计算。即使技术人员非常认真，也不可避免产生一些误差。”

　　第二次全国土地调查将充分运用航空航天遥感技术、GPS技术和数字化、网络化技术等手段，变土地调查的事后管理为事前管理和事中跟踪监测。专业人士指出，卫星遥感技术具有全天候、动态、重复探测、成像周期短等特点，能够实时、准确地反映地面信息的变化，为大范围获取土地利用现状数据和全面更新提供重要信息源。

　　受技术条件限制，一次调查只有很少地方建立了数据库。二次调查在信息化技术的支撑下，采用集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，将获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立国家－省－市－县四级土地调查数据库。

　　国土资源部有关负责人说，“四级数据库的建成，意味着国家、省级政府将不再两手空空。国家将能够掌握每一块土地的真实情况，并记录在案。实现对每块土地的监管，尤其是对涉及耕地、农用地转用等土地利用行为的监管。”

　　建立数据库的好处不仅仅如此。有专家指出，数据库里调查的数据、图件、实地互相联系，即便篡改了一个数据，也很难改掉其他数据，这就能避免人为的干扰。

　　特别引人注意的是，这个数据库不仅包括现状图，还包括影像数据库。国土资源部一位官员说，“影像图相当于每块土地都有一张照片，像人的身份证一样，现状图相当于每块地都有一个属性，两套图互相套合，更便于及时发现土地利用变化的信息。”

　　如何确保调查数据真实

　　“这次调查的成败在于数据能否真实”，一位参与过一次调查的专家担忧，“当年第一次调查中，有些地方通过行政力量干预数据汇总，确确实实发生过。”

　　据向洪宜介绍，一次调查中，1996年实际的阶段性汇总是全国耕地为20.24亿亩，经过汇总变更后，这个数字就变成了19.5亿亩。“为什么减少了这么多，就是有些地方政府的干涉。而地方政府为什么要千方百计把数字搞少呢？还是利益在作祟。因为耕地数量牵扯到农业税、粮食单产、征地等问题”。

　　谢俊奇也认为，当年一次调查一个突出问题，就是数据真实性受行政因素干扰过大。他分析原因主要有三个：

　　一是，过去长期以来土地的基础数据来自于统计部门。第一次调查获得了相对比较真实的数据，但是和以前统计的数据差距比较大，各地就要想方设法找‘平衡点’，对数据进行干扰。

　　二是，第一次调查时有诸如农业税等政策的影响，如果耕地面积大，地方征税就多，影响地方利益。

　　三是，一次调查数据采取层层上报的汇总机制，在上报过程中，经过权衡利弊，可能就会产生不真实的数据甚至两套数据。”

　　农业税虽然自2006年起已经被取消，但有的地方政府仍然会抱着多留点建设用地，多给自己留点余地的心态，对土地调查进行干涉。二次调查仍要经受艰巨的考验。

　　据国务院第二次全国土地调查领导小组有关负责人介绍，二次调查将从以下方面确保数据的真实性：

　　第一，从组织上进行保障。国务院成立第二次土地调查领导小组，并设立全国土地调查办公室。同时，抽调部分地籍管理和土地调查的专家，组成技术专家组，对调查中遇到的重大技术问题进行研究解决。

　　第二，从机制上进行保障。专家介绍，这套机制的特点是“国家管两头，地方管中间”。具体来说就是，开始调查以前，国家运用遥感、航天、航空技术统一制作调查底图，供各地在调查时使用。底图既有基础地理信息，又有影像。“影像的东西是做不了假的。影像的房子就是房子，影像的耕地那就是耕地。”这样，地方在调查时就很难通过其他手段作假。地方再在国家统一制作的底图基础上进行细致的调查，通过影像的判定、野外调查等，做到统一的正摄影像图上。地方调查完成后，国土资源部将运用最新的遥感资料，对省级汇总成果进行全面的内业检查，对于耕地等重要地类、东中部等重点区域，国家还要进行实地核查。

　　第三，政策保障。为排除人为因素干扰，国务院强调此次调查只是摸清现状，不涉及违规用地处理，从而消除各方疑虑。另一方面，对在调查中虚报、瞒报数据的，要追究有关当事人的法律责任。

　　第四，从经费上予以保障。经测算，二次调查需要总经费投入上百亿元，由中央和地方财政共同担负。《总体方案》要求地方各级财政部门在调查经费上给予保证，要根据土地调查任务和计划安排，编制支出预算，核定土地调查经费，并列入相应年度的财政预算，确保经费按时足额到位，保障土地调查工作的顺利进行。

　　据专家透露，为了配合本次调查，一部专门规范土地调查行为的行政法规——《全国土地调查条例》正在紧张起草中。“这可以从法律法规的高度保障此次调查数据的真实，也保证了今后的土地调查有法可依。”□