重庆启动乡镇政府转型三步曲

　　本报记者 吴红缨

　　重庆启动乡镇政府转型三步曲

　　7月17日起，重庆连日暴雨。奔赴一线，担当了重要的救灾抢险任务的，正是被称为政府的“脚脚爪爪”的乡镇政府。

　　而按照重庆市正在悄然铺开的乡镇改革，这些基层政府——在延续这类传统公共服务事职能同时——将面临全面的转型。

　　7月2日重庆召开乡镇工作会，汇集改革进展。据试点乡镇反馈的信息，新的执法机构已在大部分试点乡镇成立。重庆的探索被认为是中国首次清理界定乡镇政府法定职责的一场变革。

　　重庆市法制办主任李殿勋7月13日对本报记者表示，重庆将用5－8年时间，把原来的“全能型、管理型、权责混乱的乡镇政府，整体转型为法治型、服务型政府，并最终实现乡镇自治”。

　　转型

　　李殿勋介绍，重庆考虑的乡镇转型方案部署分为三个阶段，第一步即上述用5－8年时间，把管理型政府转型为服务型政府。

　　第二步，再用5－8年时间，探索派出管理，设乡镇公所，作为区、县政府的派出机构，负责协调区县各部门在乡镇机构的关系，原有的政府职能大部分由区县政府通过各部门在乡镇的下属单位履行。

　　第三步，彻底实现改革目标，完成乡镇自治。

　　李殿勋表示，乡镇自治的基础是村社自治成熟，现在村民自治仍非常脆弱，走向完善将是一个漫长的过程。

　　重庆市从2005年就开始部署乡镇政府转型。当时的市委书记黄镇东在重庆市委二届七次全委会表示，重庆人均地区生产总值超过1000美元，初步进入了“以工促农、以城带乡”的阶段，加快建设服务型乡镇政府势在必行。

　　这一年，重庆较全国早一步实现取消农业税，乡镇传统工作环境、工作任务、工作手段也发生了相应变化，而机构臃肿、职能不清、工作方向感不强等问题却日益凸显。

　　作为三步战略的第一步，正式的纲领性文件已于2006年10月出台——《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》（以下称《决定》）。

　　《决定》于今年1月起正式实施。据重庆市法制办介绍，全市900多个乡镇，涉及近10万乡镇干部，出于慎重，首批确定了100多个乡镇先行试点。

　　根据《决定》，重庆这次乡镇转型的主要内容由两大部分组成。一是改革执法监管，主要是清理界定乡镇政府的法定执法职责，规范限定乡镇政府受委托的权限，合理确定乡镇政府的权力和义务。在运行中，采取的一个重要形式，就是成立综合执法机构。

　　重庆市法制办表示，由于乡镇政府的执法人员总体素质还有一个提升的过程，因此具体给乡镇的权限不是太大，乡镇行使委托的权力主要限于农村公共安全、市场秩序、人口资源环境领域的一些简单轻微案件的执法监管上。

　　另一个重要内容是强化公共服务职能，包括九个方面，即农村科技服务、信息服务、就业服务、保障服务、文化服务、教育服务、医疗卫生服务、计划生育服务和法律援助职能。

　　而过去乡镇传统的发展经济职能不再被列入其中。李殿勋表示，改革有两个原则，即不增加机构和人员编制；不搞招商引资，迎来送往。“现在乡镇在这两项上的花费占总支出80%。”李殿勋解释，“乡镇招商引资往往以生态破坏、资源消耗、恶劣的用工环境为代价，得不偿失。”

　　矛盾

　　对于为何把清理界定乡镇政府法定职责作为乡镇政府改革的第一步，李殿勋解释称，国家法律对乡镇政府职能规定比较模糊，乡镇当前多数承担的是政治责任，而不是法治责任。例如，大多数乡镇长与安全管理部门签有安全生产责任书，但是有些驻在当地的企业往往连大门都不让乡镇干部进，乡镇长很难当。

　　作为先行试点的乡镇之一，重庆市巴南区花溪镇在今年6月成立综合执法大队，共有人员74名，且具有执法证书，涉及交通、环卫、计划生育、城建、食品安全等领域。

　　据该综合执法大队负责人介绍，执法有两部分内容，一方面上级部门委托，例如受区药监局委托，对村里贩制假药者有直接执法权；另一方面是协助执法，例如工商检查，过去邀请工商所参与，现在这些部门是综合执法大队的一部分，运作起来就很顺畅。

　　但是，在行政运行成本在降低的同时，一些试点乡镇干部也感到服务成本在加大。花溪镇政府表示，他们已开始履行委托职能，但与上级部门的“财权分配”还未涉及，长期如此，镇财政可能难以承受。

　　目前看来，改革的推行仍比较顺利。不过乡镇改革是一项复杂的系统工程，随着改革深入，一些深层次矛盾将慢慢浮出水面。

　　黔江区财政局一位官员称，矛盾如不消化在基层，而往上走，上一级政府可能吃不消，最后还是要交乡镇办，因为乡镇最熟悉情况，而对农民来说，越往上走，付出的成本越高。

　　不过也有观点认为，乡镇权限越小越好，权限越小越具体，可操作性强，大的事情乡镇没有财政实力办，收权上去，便于上级利于统一调度资源。

　　西南政治大学副教授唐尧认为，乡镇改革的原则应是，有限的权限，更多服务职能。而要取得良好的效果，必须有配套制度的跟进，如增加公共产品和服务的支出比重，如果配套制度未能跟上，就容易出现公共管理的真空。

　　唐尧认为，重庆乡镇的第一步转型，将会很艰难，现存的乡村公共管理体系和公共服务体系存在着机构林立、条块分割的弊病，所以，所谓综合执法，仍然治标不治本。他建议，在城乡统筹综改实验区背景下，重庆应该迈出更大的步伐。

　　李殿勋也表示，乡镇政府的成功转型，需要区县政府和村组两头的体制对接。区县政府要改变对乡镇政府的政绩考核、监督检查模式，村组也要加强自治管理，否则乡镇政府作为中间环节将首尾不能相顾，改革也必然难以取得成效。