中广网北京7月25日消息 去年第41期《瞭望》新闻周刊发表《警惕部门利益膨胀》一文，在社会各界产生了巨大反响，引发了各方人士对如何遏制部门利益膨胀的种种热议。这类热议至今仍在公开媒体上，在网络热帖上延烧。
秉承《瞭望》新闻周刊的办刊宗旨，本着负责任、建设性的一贯立场，连日来，《瞭望》新闻周刊采访了有关权威专家学者，他们对部门利益膨胀的历史传承、现实表现和严重危害进行了深刻剖析，对遏制部门利益膨胀的对策作了深入探讨。
<遏制部门利益，是深化行政体制改革的关键一战。有专家如此表述遏制部门利益膨胀重要性。对此，受访专家表示认同。解决这一难题的紧迫感自不待言。
总而言之，无论是从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求来看，还是从如何抓住中国发展的黄金战略机遇期来看，现在是遏制部门利益膨胀的破题之时了。
《瞭望》文章：遏制部门利益膨胀
受访专家(排名不分先后)
江涌：中国现代国际关系学院经济安全研究中心主任
贾康：财政部财政科学研究所所长
刘春：中央党校研究生院副院长
常修泽：国家发改委宏观经济研究院教授
于安：清华大学公共管理学院教授
熊文钊：中央民族大学法学院教授
宋世明：国家行政管理学院教授
“许多行政机关对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样惟恐落在自己身上。”这是最近有关专家对部门利益膨胀现象所作的辛辣描绘。
去年第41期《瞭望》新闻周刊发表《警惕部门利益膨胀》一文，在社会各界产生了巨大反响，引发了各方人士对如何遏制部门利益膨胀的种种热议。这类热议至今仍在公开媒体上，在网络热帖上延烧。
秉承《瞭望》新闻周刊的办刊宗旨，本着负责任、建设性的一贯立场，连日来，《瞭望》新闻周刊采访了有关权威专家学者，他们对部门利益膨胀的历史传承、现实表现和严重危害进行了深刻剖析，对遏制部门利益膨胀的对策作了深入探讨。
遏制部门利益，是深化行政体制改革的关键一战。有专家如此表述遏制部门利益膨胀重要性。对此，受访专家表示认同。解决这一难题的紧迫感自不待言。
总而言之，无论是从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求来看，还是从如何抓住中国发展的黄金战略机遇期来看，现在是遏制部门利益膨胀的破题之时了。瞭望新闻周刊
《瞭望》文章：部门利益更直白
利益博弈是不可避免的，关键是如何让博弈的进程符合人类文明的成果，结果是接近于而不是背离于全体社会成员的根本利益
文/《瞭望》新闻周刊记者杨桃源
国家有关部门日前出台的“关于深化经济体制改革工作意见”中，将2007年经济体制改革的首要重点，确定为“加快推进行政管理体制改革，切实转变政府职能”，说明政府改革在全局中的位置大大提高。
而在行政管理体制改革中，治理政府部门利益膨胀是改革所需要直面的难题。当前，部门利益膨胀伤害到公共利益的各种热议仍在延烧。部门利益是中国所独有的吗？还是转型国家所共有的难题？部门利益的疆界在哪里？它的中国特色是什么？目前是否又有新的表现形式？
诸如此类的追问，有心人可以列举出的可能不胜枚举。这也是近一个时期以来，老百姓的口头议论和网民的网上热帖的热门话题。对此，《瞭望》新闻周刊集中采访了部分专家，深入探究对部门利益的界定与限制，从某种意义上讲，这也是对政府职能定位的一次探讨。
部门利益“显性化” 受访的专家指出，中国当前的经济环境是市场经济，在一些基本原理上承认物质利益原则。在此基础上，政府部门的利益驱动比传统体制更直白，更能够在社会生活中直观地表现出来，也就是部门利益主体行为正在“显性化”。
财政部财政科学研究所所长贾康说，现在部门并不讳言“屁股决定脑袋”的情况，也不太忌讳部门的导向和它背后显性利益。许多学者也认为，部门显示出的利益驱动和利益集团是可以公开讨论的。
进一步说，任何一个现代社会都区分为不同的阶层和不同的利益集团，关键在于利益集团能否建立一个合乎现代文明的博弈过程，使这个不可避免的博弈进程符合人类文明的成果，接近于而不是背离于全体社会成员的根本利益。
政府各部门是不是利益主体？如何从历史的角度看待今天的部门利益膨胀？长期从事经济体制改革研究的国家发改委宏观经济研究院教授常修泽认为“这是一个很深的理论问题”。
在常修泽看来，首先应承认政府部门也是一个行为主体，但“这个行为主体是代表公众利益的行为主体，或者叫公众利益主体”；其次，作为公众利益主体的政府部门，是否存在自身的利益？“我认为在现阶段，还是应该承认其有自己的正当利益，但必须对这个"正当利益"进行严格界定，政府部门不是独立的特殊的利益主体，因而一定要把它的特殊利益排除掉”；第三，作为公众利益主体的政府部门，在进行相关决策及公务执行过程中，“必须从公共利益出发，不仅不能"过多地"从本部门利益出发，而是根本就不能从本部门利益出发，这是一个定性的问题，而非量的问题，必须要把这条缝隙堵上”。
“现在很多人说部门利益是改革开放以后才出现的，计划经济年代没有这个问题，认为那时比较讲全局利益”，对此，常修泽并不赞同：
首先，在计划经济时代，部门利益同样存在，只不过不表现为今天的经济利益和物质利益，而更多表现为政治利益而已；其次，由于当时中国存在一个高度的权威，因而部门利益相对而言更收敛一些，但并不意味着其不存在，“只是以一种扭曲的形式曲折地表现出来”，所谓的“条条块块”说的就是这个问题。
从历史回到现实，常修泽认为要深入分析“部门利益膨胀”问题，需要关注以下三个问题：
一是中国改革发展的主导权问题，“上世纪90年代中期以后，这个主导权是否有些削弱”？涉及改革发展的重大决策，如何通过制衡博弈避免为膨胀的部门利益所主导？
二是应该对目前的部门利益膨胀做一个结构性分析，看看哪些部门利益膨胀得比较厉害，哪些部门膨胀得不那么厉害。
“2003年我曾写过一篇《冷热缩涨话改革》的文章，在那篇文章中我发现一个有趣的现象，凡是涉及官本位、跟部门首长政绩挂钩比较直接的指标，其增长就比较快，比如GDP、投资、工业增长、出口等；凡是跟民生相关的，增幅就比较低，比如居民收入增长、消费增长等。我觉得今天也可以做一个结构分析，看看是不是凡是能够从其工作中直接获得利益的，部门利益就膨胀得比较厉害？凡是跟公共服务挂钩，公众从中得到的利益比较多的，部门从中获益较少的，利益膨胀就相对小。”常修泽说。
三是要对典型的部门利益膨胀进行深入的案例分析，通过解剖一些实实在在的案例，弄清部门利益膨胀有怎样的内在机理和运行机制，这对于从根本上解决部门利益膨胀非常重要。
转型国家必然面对 在一定意义上说，部门利益问题本身不是新问题，而是当利益调整进一步深化，特别是改革者也成为被调整对象的时候才突出出来的。尤其在构建和谐社会过程中，以民生问题为核心来推动公共政策的时候，部门利益就越发凸显。
分析转型期部门利益形成的原因，国家行政管理学院教授宋世明指出，一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。中国当前各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度；四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的链条依然难以中断；五是公务员收入部门差距较大。当然最根本的原因是现行的政治权力结构，难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。
中央党校研究生院副院长刘春教授指出，公众利益和部门利益的博弈，部门占有优势，容易引起很强烈的社会反应，老百姓不满，领导也不满。
他认为，部门利益和地方利益膨胀损害公共利益，实际上是转型社会的共同问题。中国由计划经济和单一产权运营结构向多样化市场经济转轨过程中，不可避免要出现部门利益和地方利益膨胀。传统的计划经济和传统的单一所有制运营结构，就是按照部门格局、行业壁垒和行政格局来运营的，资源配置按照所有制的轨道走，久而久之就形成了这种严格的条块分割、行政割据、地域壁垒的体制，自然就形成了部门利益的依托和基础。而中国与其他转型国家不同之处，主要是有一批形成垄断经营权的国有企业。
刘春教授分析，在改革的前二十多年中，功能性问题、边缘性问题、表层问题，把部门利益问题淹没了。当改革进入深水区，改革者本身也要成为改革对象时，问题就凸显出来了。
他提出，中国解决部门利益膨胀时需要注意两点，一要注意到我们的现实发展需要，积极稳妥地来解决，二不能破坏和搞乱现有的公共管理秩序。“改革是自己人内部同志和同志之间的利益调整，这里面没有你死我活，只有一个谁更合理。围绕我们的核心利益，大家要有牺牲、有妥协。”
部门利益实现的独特方式 宋世明教授认为，在中国，部门利益有其独特的实现方式——
“在各社会成员的相互作用中，具有决定意义的是人们掌握或支配利益资源的状况。”与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权利和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体是通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门是直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。因为，“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就尖锐指出，“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义。”
西方发达国家政府部门虽然也存在着部门利益，这些国家政府部门一般借助立法机构中通过争取较大的预算份额，而我国政府部门是通过将“部门职权利益化”的形式来直接获取部门利益。但正因为这种利益实现方式的巨大差异，才使得西方发达国家较为容易选择遏止部门利益恶性膨胀的环节。
“部门职权利益化”，就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，不少行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样惟恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。部门职责的扩大与缩小，归根结底是由社会需求决定的。由于社会需求的变化，有的部门职责萎缩了，有的部门职责扩大了，因而，各部门在市场经济发展过程中所获得的利益是不平衡的。社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门利益争相实现最大化的攀比过程。这种相互攀比的机制，使得追求狭隘团体利益的政府部门处于一种“索取性竞争”亢奋之中，明明是在违背公共利益的索取，却理直气壮，心安理得。
“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”，是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。
条块分割既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。条块是一对矛盾，但“条”是矛盾的主要方面。作为中央部门的“条”凭借什么力量去分割作为地方的“块”呢？靠的是在地方上的部门。在这里，中央部门与相关地方部门是扯不断的线，是理还乱的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此，需要厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而撕破部门利益网络在地方的结点。
境外利益集团和行业“黑嘴” 而在改革开放以后新出现的问题，则是境外利益集团对我国重大决策产生的重要影响，使得部门利益更加复杂。
中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌指出，境外利益集团对我国的决策影响，不只是一般的部门决策，而且还影响到立法。包括两税合一、反垄断法、邮政法等都受到境外利益集团大量的游说、杯葛。这是值得关注的。
境外利益集团游说的方式很多，而且游说不只是动动嘴皮、跑跑腿，还搀杂着大量的利益输送，通过提供课题资助方式就是其中之一。一是通过提供课题资助研究机构的方式影响决策。境外利益集团热衷于对我国学者、特别是各部委的研究机构提供资助，目前调研到的至少有上百起案例。
只要不涉及到国家安全问题，学者接受资助无可厚非。但各部委的研究机构掌握了很多数据和材料，在接受资助后，如果提供给境外利益集团，就将在随后的谈判中被其掌握了主动权。
不仅如此，境外利益集团在资助研究机构时，会不断以增加资助为诱饵，有意引导研究者达到他的目的，使得一些学者已经受到境外利益集团相当严重的侵蚀。
另外，有些学者公开承当一些部门和行业的“黑嘴”。受访专家学者提出，现在有的学者的道德良心很成问题，特别是在经济界。经济界学者“代言”几乎成为普遍的“潜规则”，重大决策自然会受到影响。而且有些学者还公开为一些企业代言，这也是做得过了一些。瞭望新闻周刊
《瞭望》文章：建立公共事务决策体系
限制乃至革除部门立法权力，最大限度地限制乃至消除部门利益对公共利益的损害，是一个迫在眉睫的命题
文/《瞭望》新闻周刊记者杨桃源
部门利益所对应的是公共利益。部门利益膨胀，势必导致公共利益受损。而在依法治国、依法行政的原则面前，部门利益过度扩张以影响立法，甚至是以部门立法的方式，使部门利益法定化。
因此，接受《瞭望》新闻周刊采访的专家指出，建立公共事务决策体系，最大限度地限制乃至革除部门立法权力，最大限度地限制乃至消除部门利益对公共利益的损害，是一个迫在眉睫的命题。
革除部门起草立法的权力 中国现代国际关系学院经济安全研究中心主任江涌指出，限制部门利益，使其不能膨胀，需要完善相关的体制，特别是立法的程序和体制。要做到开门立法、公正立法。
受限于我国的立法实际，过去很多法都是部门立法，部门利益往往因而得到强化。江涌认为，要解决部门立法问题，从国务院的层次来讲，以后立法的时候，法律的起草尽量不由部门来起草。因为由部门起草，就可能留下很多“后门”，一些细则可能有几十种解释方式，专家也不容易发现。因此，今后要组织专家起草法律，从部门选拔成员来参与。同时，法律起草后，可以增加更多的论证和听证程序。
中央民族大学法学院教授熊文钊明确提出，要革除部门自己起草立法的权力。他介绍，根据他的经验，在专家参与部门立法起草的过程中，行政力量要远远超过专家的意见和建议。部门利益在法律中“硬化”的情况很多，部门、地方都有这个倾向。因此他认为，需要革除部门自己制订法律草案的方式。法律的制定、修改应在人大的主导下招标，由专家学者参与，吸收部门的人参加，这样才能避免部门立法带来的部门利益膨胀问题。
国家行政管理学院宋世明教授认为，应加强对行政立法行为的监督，遏制“部门职权利益化”趋向的发展。
“部门职权利益化”不仅表现为部门职责的界定方面，而且体现在行政立法行为方面。因此，加强对行政立法行为的监督，就成为遏制部门利益势在必行的重要路径。行政立法行为其广义含义包括行政立法机关的立法行为和行政机关制定规范性文件（例如在《行政复议法》中表述为“行政规定”）的行为。根据世界各国的通例和现实经验，必须从多种途径加强对行政立法行为的有效监督。
加强政府立法机关对行政立法行为的前置审查。主要是通过政府法制部门（各级政府的“法制办”）对部门制定行政法规的行为进行前置审查。主要是审查法律规范确立的依据和对法规内容的初审。
加强立法机关对行政立法行为的审查。立法机关依据《立法法》和依法行政的法律优先原则对部门的行政立法行为进行审查。
建立与健全司法机关对行政立法行为的司法审查制度。在我国可以考虑在修改《行政诉讼法》时扩大受案范围，继续完善《行政复议法》，扩大复议的范围。
适时创设“行政公诉制度”。20世纪80年代以后的中国法律，有些在加强个体利益保护的同时却走向另外一个极端，那就是忽视对公共利益的保护。表现在行政诉讼制度中，忽略了通过行政公诉保护公共利益的程序。因此，应适时创设“行政公诉制度”。公诉主体是检察机关，公诉的对象是行政“作为”与“不作为”，目的是维护“公共利益”。这是加强对行政立法监督的重要举措。
确立行政首脑办事机构（主要是指各级政府办公厅）的综合协调中心地位。加强综合协调中心对各部门行政立法行为的监控力度，加强综合协调中心与政府法制部门协同审查部门行政立法行为的力度。这一点在我国的当前更有现实意义。“权力意志统一的过程，正是行政中枢克服纵向和横向分权所造成的意志分散的过程。纵向的统一靠建立在一定规章制度之上的强制力来实现，而横向的统一靠相互协调来解决，这种协调又必然包含着一定的斗争。”为了增强行政中枢在横向协调中的优势，消除部门之间在行政权力扩张过程中对职权、利益、项目的争夺,消除部门行政法规之间的冲突，维护政令统一，许多国家作了有益的探索，宋世明教授介绍道。
决策程序要确保公共利益 部门领导决策过多地从管理者、部门的角度出发，决策程序缺乏对公共利益的保护，导致决策“公共性”缺失，也是受访的专家学者们认为应加以关注的。
清华大学公共管理学院教授于安指出，如今政府职能发生了变化，要维护社会的公平正义，就需要有一个系统的决策结构、决策程序、决策原则，来反映不同阶层的利益。这是有效实现党执政目标的重要条件。
对此，就要仔细研究如何建立与现代政治文明相适应的行政决策系统，具体地讲，就是公共部门尤其是部委决策的时候，整个决策过程是怎么样的，决策是如何形成的。
他分析，各部委决策有几个非常重要的权力，首先是起草行政法规的权力。按照行政法规制定程序条例，有些行政法规是可以由部委起草的；第二是一些法律由部委起草，经国务院按照法定程序向全国人大提出议案的；第三是各个部委有自己制定规章的权力；第四是制定其他有普遍约束力的决定命令的权力。
上述权力都要按照现有法律如立法法、行政规章制度程序条例等来施行，但在制定过程中如何约束部门利益，突出法律的“公共性”还保障不足。
比如按有关规定，法律、法规等在起草时要征求意见，包括征求部门意见、征求相关群众意见、征求专家意见等。征求意见的方式，可以采取不同的方式。而且在提立法草案的时候，需要对意见进行说明。
但是，保证部门全面地征求利益相关人意见的程序不足。比如在听取专家意见时，怎么能够保证既听取支持性的专家的意见，同时也听取那些不支持的专家的意见，这在程序上没有硬性规定。
于安认为，这说明规定本身的界定和结构有问题。行政决策的程序有规定，但太原则化，部门完全可以只找支持部门意见的专家参与立法，这样的程序难以保证决策的公正性。
从这个意义上讲，对公共事务的决策过程加以有效监督是非常必要的。
于安说，现行的利益决策过程难以保证各方利益的公平博弈，往往是谁最能接近决策者就给谁好处，这就把立法，把文件的起草过程变成了只反映一部分人利益和意志的过程。最终，行政部门可能成为某些利益集团的代言人。
于安认为，当前，要关注中国政府，尤其是部门在形成国家意志当中受到哪些影响。部门利益比较复杂，美国也有这样的问题，各国都会有这样的问题，但是中国的问题和他们有很大的不同。发达国家部门之间的冲突、政府与部门之间的冲突，往往是政治性和公共职务性的冲突，或者说以这种冲突为主。但是我们部门的冲突更多地体现为自利性，情形要更复杂一些。
比如说，部门在考虑一个政策的时候，部门首长往往要考虑自己部门过去长期形成的队伍怎么办？过去长期业务所形成的裙带关系怎么办？这就是计划经济沿袭下来的影响，外国政府不一定有。
于安认为，这种部门利益关系，在宪法框架里面很难找到。宪法有两个主要框架，一个是地方与中央的关系，这是一个纵向框架；还有一个横向框架，就是不同职能的国家政权之间的关系。
而在一个职能系统内形成的关系，在传统的宪法框架里找不到规则来处理。而这恰恰是中国政府治理中一个非常关键的问题。
建立民主化、法制化的规范公共选择机制 民主决策、科学决策是遏制部门利益膨胀的关键。如何实现科学决策？财政部财政科学研究所所长贾康认为，一是应尽量透明，二是在可能的情况下，尽量引入专家论证，也就是“可行性报告”。在比较充分的论证之后，尽可能形成集体决策，不能由少数人专断。
决策科学化还需要有一个更长效、更根本的机制来支撑它，这就是民主化、法制化的规范公共选择机制。
贾康认为，公共选择至少可以分为两大类，一类是“规范的”公众选择，一类是“非规范”的公众选择。
“规范的”公共选择，就是“应该的”选择，也就是社会代价比较小的，痛苦程度比较低的，决策出来正确性可能比较高的选择。
所谓非规范化的公共选择，就是代价很大的、痛苦程度很高的、对社会成员伤害更深的选择。其中比较典型的是以暴力冲突的方式形成的公共选择，这是应该坚决避免的。
要进行规范的公共选择，就应该有一个规范的博弈过程，在这方面我们还很需要完善。比如现在已经基本达到了有法可依，但法律的质量还要提高。现在一些部门法之间相互打架，上位法、下位法之间理不顺，操作性不强，或者有法不依的情况都存在。
因此从总体上，针对部门利益的膨胀，要靠今后建立一套决策科学化的长效机制来抵消它，最根本的还是要有中国的民主化、法制化、现代化的深层政策和成果来支撑。
从建立公共资源平台入手 贾康认为，可以借鉴美国建立现代意义的税收制度、预算制度，建立现代意义的公众意愿表达和监督机制，建立现代意义法制制度入手，首先建立公共资源平台，推进决策民主化、现代化。
贾康分析，从美国的进步进程看，一是其个人所得税制度的成型，对整个联邦政府的职能定位、宏观调控等有着巨大影响；二是1920年前后以纽约市为先导，建立了现代意义的预算模板。这个预算模板，是从理财角度推动民主化、法制化进程。
而在中国，下一步公共财政改革可以选择将所有部门可动用的资源放在一个平台上。现在，中国的模型是“金字号工程”，如“金财”、“金税”、“金审”、“金关”、“金农”、“金水”等十几个金字号工程，如果今后将它们的信息全部对接，所有的信息在这个系统里是透明的，那么统筹协调、科学决策、科学发展也就有了一个前提条件。
在这个平台上，各个部门发表意见时，大家就要把那些藏着掖着的东西排除掉，再尽可能地加入公众意愿和公众偏好，然后再形成科学决策，那就比原来强得多。
这样从管理角度切入做到决策的科学化，公共利益最大化，遇到的阻力会最小，实现的可能性最大。它将会带来理财的民主化，拉动生活、社会经济乃至与决策相关的政治体制改革。
这样一个现代意义的预算制度，看起来是一个技术性的，但可以打开中国政治改革的空间，约束现在膨胀的部门利益和部门利益集团的过分行为。
类似的还有国库集中收付制度。所有的公共部门，所有的在投资金必须是透明的，有利于全程监督。水利部第一批进入了国库集中收付制度试点，过去是三天两头往财政部跑催钱，实行这条新的管理制度后，变成财政部理直气壮地催他：“你赶快按照预算花好。”
《瞭望》文章：建立有效率和公正的政府
不是简单地消除利益，不是简单地拆分利益，而是要着眼于怎么样建立一个有效率和公正的政府
文/《瞭望》新闻周刊记者杨桃源
“郑莜萸案有一个很大的教训，就是药监局在推行一些重大改革的时候没有得到国务院的同意，”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授说，“宪法第89条规定，各个部委在有重大决策时，要由国务院决定。”
一些部门的此类决策有可能忽视公共利益，这是当前治理部门利益膨胀时亟待解决的问题。“从现有的、可行的制度建设、法制建设入手，建立一个强大的中央政府，更好地维护公共利益，是约束部门利益的重要方向”，于安说。
重大事项一一列举 受访专家认为，当前比较可行的约束部门利益膨胀的方式，是按照宪法的要求，制订出一个方案，将各个部委有哪些重大事项决策时必须向国务院请示，加以一一列举。
解决部门利益膨胀问题不能停留在原则性规定上，而应从具体问题入手。“从现在能做到的地方先搞列举，列举不完以后再积累经验。”于安建议。
专家分析，现在一些部门在决策的时候部党组或部务会议自己就定了，这完全是凭裁量权。这种裁量权无法约束，是造成部门利益膨胀的一个非常重要的原因。依靠自由裁量权决策，是缺乏制度约束的表现。
将现有规则加以完善，先实行起来，是深化行政体制改革的一个重要原则，于安认为。
建立有效率和公正的政府 在落实科学发展观和构建和谐社会中，需要一个健全的部门管理体系。“解决部门利益膨胀问题，不是简单地消除利益，不是简单地拆分利益，而是要着眼于怎么样建立一个有效率和公正的政府，这是最高原则”，于安说。
这必须是一个有规则运行的政府。在推进法治国家建设时，中央政府在法律的制定和实施当中必须发挥主导作用，这个作用的核心，一是要强大有效，二是要依法行政。
先要制定规则，也就是制定评价的基准。于安教授建议，首先是对国务院2004年颁发的《全面推进依法行政实施纲要》作一次检查。“这个《纲要》发布以后，十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的历史性决议，《纲要》应给予完整、充分地反映”，于安认为。同时，《纲要》本身还要更具有操作性，更容易实施。
第二，建议国务院从三个方面着手制定自身的有关规则。一是国务院各部委的决策程序规则。国务院在制定大法以前，应当考虑制定国务院本身和国务院工作部门的行政决策规则和程序规则。二是制定一个国务院机构和编制管理条例，既解决现有条例执行力度不够的问题，同时补充组织法的不足；三是建议国务院建立行政责任规则。现在老百姓违法有一套责任体系，但是依照行政层级关系的责任体系还没有建立起来，尤其是关于实施积极职能的责任体系，现在很难做到。
如果能在国务院系统的决策程序规则，国务院系统的行政机制和编制管理规则，以及国务院系统的行政责任规则三个系统里面，很快地制定规则而且具有操作性，那么将大大加快依法行政的步伐。
第三，是调整机构，加快行政管理体制改革。行政管理体制的改革具有全局性，是整个改革的关键环节。对这样重大的改革，建议国务院设立专门的办事机构加以统筹，将行政体制改革的权力收归国务院。这样能够提高国务院对行政管理体制改革的规划职能，还能提高它的协调、最终决策的职能。
第四，建议对决策体制加以调整。具体地说，对决策权、执行权集中的机构，不能再搞行政首长负责制，以降低决策风险。
从发达国家的经验看，美国在设立高度集权的独立管制机构的时候，有两个措施限制其权力，一是独立的管制机构一定不实行首长负责制，而实行合议制；二是通过行政程序进行约束，针对独立管制机构就是《阳光政府法》，要求政府会议向公众开放。这是因为决策权和执行权合并以后，犯错误的风险增大了。
在我国推进行政体制改革中，对决策体制改革可以从现在先行调研。待时机成熟以后，建议实行有关委员会制和会议合议制。对完全的执行性机构，实行首长负责制；而对决策、执行权集中的机构，实行合议制。
根据行政管理的要素整合部门 中国民族大学教授熊文钊认为，建立一个有效率和公正的中央政府，需要深化机构改革。应该根据行政管理的要素整合部门，打乱部门利益格局、割断部门利益联系。要考虑部门的设置更高效、更精干。
他认为，当前一些机构的性质界定得不够准确。比如一些监管机构，证监会、银监会、保监会、电监会，包括食品、药品监督等管理机构，都是市场的监管主体，目前的定位是“直属事业单位”，与其职能有错位。
“证监会、银监会等有准立法权、处罚权、审批权，这是行政部门的职能，而不是事业单位的职能，应该给他们更准确的定位”，熊文钊教授说。按照现行事业单位的定位，这些管理机构可以向被管理的企业、协会、证交所收钱，自己就成了利益主体，肯定会削弱其监管的独立地位，伤害到管制的公平与公正。
另一方面，机构改革还要增加科学性，增加透明度，进行充分的讨论。目前看来，交通、能源等一些部门的设置不尽合理，没有按照行政管理的要素，按照市场运行的规律进行设置，未来的改革中应当加以调整。而“按照市场原则进行科学合理的机构设置，一定要更公开，更透明”，熊文钊说。
《瞭望》文章：应对部门利益膨胀解决之策
“强政府”不是大政府，不是全能政府，而是具有高度威信、依法治理、富有效率、有所为有所不为的政府
文/江涌
部门利益膨胀及其危害，凸显现阶段我国社会转型进程的复杂性、加强执政能力的紧迫性与建设和谐社会的艰巨性，需要从长远战略高度，强化综合治理，确保国家政治、经济和社会现代化进程稳步推进。
掌控好“改革开放”主导权 “四项基本原则”是立国之本，“改革开放”是强国之路。但是，长期以来，“改革开放”的具体政策大都由各部门制定。由于部门利益作祟，相当一部分“改革”效果不佳：一些困难群众看不起病，部分农村贫困家庭孩子上不起学，诸多城市家庭买不起房……。由此引发乃至激化了多种矛盾，影响了社会的和谐与稳定。
一些“开放”也出现了偏差，引进外资、发展外贸本来是完善我们的经济结构，增强我国参与国际竞争的能力，但是由于部门利益作祟，一些部门、行业和地区的对外开放本末倒置，外资企业长期享受“超国民待遇”，中资企业与民营经济的发展因此受阻，对外经济与技术依赖加重。
检验“改革开放”成功与否的真正标准，是有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平；而不是发展特殊利益集团的影响力，削弱我国独立自主的能力，提高所谓部门的福利水平。因此，中央政府应当掌握好“改革开放”的主导权，在稳步推进对外开放的同时，破除国有既有垄断与防范外资新的垄断，积极推进对内开放，确保中资企业尤其是民营企业成为中国经济的中流砥柱。
下大力建设“强政府” 由于一些部门权力近乎没有约束，有关职能部门肆意搞部门利益攀比，积极寻求扩张部门权力，拉大旗作虎皮，有的甚至不惜制造“XX荒”向中央政府叫板。
“强政府”不是大政府，不是全能政府，而是具有高度威信、依法治理、富有效率、有所为有所不为的政府。东亚经验与拉美教训表明，在经济快速增长、社会加速转型时期，迫切需要一个强而有力的政府，以有效应对日益凸显的各种社会经济矛盾。我国国情复杂，且正处于转型期，国内外经济社会矛盾与摩擦汇聚多发，迫切需要“强政府”统筹全局、协调各方。而“权力衙门化”正不断削弱中央政府的权威，不利于中央政府应对重大社会经济问题的突发。
建设“强政府”，一要强化党中央权威。本着“立党为公，执政为民”的精神，下大力改革阻碍社会主义市场经济发展的那部分政治体制，为党中央的高度权威奠定坚实基础。
二要强化国务院权力。削弱部门的“衙门权力”，尤其是权力过于集中的部门的权力，裁撤与社会主义市场经济严重背离的权力部门。同时，增强县级政府权力。
三要增强决策的透明度与科学性。政府威信削弱的主因在于有的决策不能因时、因地制宜，缺乏科学性，长此以往，容易导致政令不畅。鉴此，应完善民主决策程序，以程序合理确保决策科学，以决策科学来赢得政府威信，并以健全监督机制来确保政令畅通、令行禁止。
四要提高行政效率。精简政府部门，加快职能转变，加速推进“经济建设型政府”向“管理服务型政府”转变。全面调整行政考核体制，以社会和谐度而不是经济增长率来任免、选拔行政官员。注重社会管理和公共服务，把有限资源转移到公共产品与服务上。强化宏观管理，弱化微观干预，将由政府主导的大多数审批权、管理权下放或直接交给企业，由市场调节。
大力完善相关体制 典型的市场经济常见的经济调节手段是财政与货币政策，而中国随着社会主义市场经济的发展，一些部委的权力不减反增，行政之手随处可见，肆意干预时有耳闻，市场经济运行机制资源配置被严重扭曲，严重背离完善社会主义市场经济体制、健全社会主义市场经济运行机制的经济改革之目标。依照建立“强政府下的市场经济”总体目标，需要大力推进行政管理体制改革，切实转变政府职能。
完善立法体制与程序。全国及省级人大相关委员会成员专业化、专家化，立法过程应民主公开，以避免立法为部门操纵。为此建议，一是制定《行政程序法》，取代《行政法规制定程序暂行规定》。二是积极推行“立法回避制度”，凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应回避。三是做到“开门立法”，通过各种渠道广泛征求各方意见，包括利害相关人（作为监管对象的企业和监管主体）的意见，专业意见（如专家学者、律师和行政管理部门的意见）。推行立法听证、公示，征求一般民众意见。四是实行“公共立法”，立法机构应超然于利害相关人、专业意见、一般民意之上，畅通与社会各利益集团间的双向互动渠道，倾听各类群体的诉求。
建立公共财政体制，完善财政监督机制。建设“公共服务型政府”的前提是要建设一个公共财政体制。政府应退出一般竞争性行业投资，财政收入主要用于行政管理和政权建设等公共活动支出，为社会提供公共产品与服务。明确以国家税收为主要收入来源，控制直至取消行政收费，废除“自收自支”与“收支两条线”，将预算外收入统一纳入预算，以国家预算为主要支出形式，行政部门经费来源与开支公开透明，做到完全由国家预算控制。实行“阳光工资”（收入公开、透明、统一），行政部门都吃“皇粮”，禁吃“准皇粮”和“杂粮”。各部门财会人员应由财政部门收编归口管理，并在部门间进行轮换。
健全与完善相关机制 实行决策与执行适当分离。弱化事前审批，强化事后监督。如果取消决策与执行机构的行政隶属关系，就能中断部门利益实现链条。这有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策，确保政策的公平合理；有助于决策层对执行层的监督，提高执行效率与公正性。具体做法是，将执行职能依法授予专门的行政执行部门，或委托给事业单位、社会中介组织。对于已经“公司化”的机构应收回行政决策权。
建立综合协调与监督制约机制。其一，推进立法与司法改革，完善并强化人大对政府的监督，完善行政诉讼程序，加强司法对行政的监督，创设“行政公诉制度”；其二，建立跨行业、跨部门的综合协调机制。参考发达国家经验，通过建立完善的行政协助制度，使政府各部门之间形成合理的分工合作、互相支持的局面。其三，建立政府部门之间的制约机制，部门决策应视内容接受相关部门的监督。其四，鼓励企业、投资者、消费者的维权意识，对政府部门进行监督。其五，严格“问责”制度，避免决策草率出台，保证决策充分兼顾当前目标和全局、长远目标。发达国家政府的决策出台，都有严格的规定与严密的记录，记录一般在五年（美国）到十年（日本）后公布，以便学者、公众评判，有效制约决策的随意与部门利益滋长。其六，充分发挥各类媒体的舆论监督，对决策失误、执行不力等及时曝光。
引导与约束利益集团。目前我国利益集团发育相当不均衡。如无中央政府介入，市场博弈几乎一边倒。因此。须设法限制与削弱境外利益集团与垄断利益集团的强势地位，规范民企利益集团；使利益集团显形化，鼓励中资、竞争性行业商会和同业公会、行业协会以及社会公益团体的发展，形成对强势集团的制衡；本着“管住政府，放开民间”原则，约束、禁止各大部委研究机构与学者接受内外企业、国外资助的课题研究，严格禁止涉外部门工作人员在外资企业或商会等的“变相任职”；鉴于行政干预力的敏感以及道德制约力的缺失，鼓励相关社会公益团体对那些充当“黑嘴”或部门代言人并造成严重不良社会影响的学者提起法律诉讼，以制约学者日益严重的道德风险问题；增加决策与执行的透明度，鼓励媒体进行公正的舆论监督，激励公众进行必要的社会监督。
必须注意到，部门利益膨胀以及相关利益集团行为是行政决策过程以及市场经济发展的必然产物，因此相关问题的内在复杂性，一时间也难以一一厘清。由于职能部门位高权重，舆论的力量远不足以撼动盘根错节的部门利益。“笑骂由你笑骂，利益我自谋之”。多年来，广受诟病的国内垄断利益集团至今依然故我，泰然处之。因此，根深蒂固的部门利益之问题解决也不可能一蹴而就。（作者为中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任）
《瞭望》文章：重庆求解“部门利益法制化”
立法起草回避制将“法律面前人人平等”的概念从执法领域扩展到立法层面，有利于社会公平公正的实现
文/《瞭望》新闻周刊记者刘健 朱毅
为遏制部门立法导致的“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”现象，重庆建立起立法起草回避制度，通过完善委托起草和招标起草的立法模式，实现立法起草的第三方参与，体现立法的公开公正原则。
据了解，我国绝大多数法律法规草案都是由政府职能部门起草的。在立法资源短缺，特别是人才和信息资源短缺的情况下，这一模式可以有效缓解立法压力。“但多年的立法实践表明，此立法模式存在一些明显的缺陷和不足，如难以跳出部门利益的小圈子，难以克服部门保护主义的局限。”西南政法大学行政法学院副院长王学辉教授认为，行政立法往往由行政机关自己起草自己制定自己执行，造成管理者的权力强化和扩大化并缺乏相应的监督、制约和责任追究程序，而管理对象的权利却受到弱化并缺乏必要的救济程序。
为防止部门借立法之机扩张利益，重庆市政府第97次常务会议决定正式建立立法起草回避制度，进一步完善委托起草和招标起草的立法模式，实现立法起草的第三方参与，并将委托立法和招标立法所需的各项工作经费纳入每年的市级财政预算。
据重庆市法制办主任李殿勋介绍，市政府决定对与部门利害关系紧密、专业性强、部门职责有交叉、具有全局性综合性等四类草案将实施立法起草部门回避，进行委托起草和招标起草。由政府机关、科研院所、专家和公民代表参加的立法听证委员会，对招标立法项目进行评审后，交重庆市政府常务会审议，审议通过后再交人大常委会进行法定的立法决策。
李殿勋进一步解释说，第一，利害关系紧密的法规草案，包括对部门利益有利和有害两个方面应实行立法起草部门回避。比如，目前我国对外资、国有、民营企业等市场主体都一律取消了市场管理费，惟独对个体工商户这一市场中相对弱势的群体还在收取管理费。重庆此项收费每年高达3亿多元。这种让市场中的弱者承担市场管理费用不尽合理的做法，就缘于由相关主管部门主导起草的《城乡个体工商户管理条例》。由于是由主管部门来主导此法的修订，所以这部出台了20年的法规至今没有被修改。此外，本来一个工程项目的初步审查只要一个审批部门将多项审查内容一次性完成，但由于建设、规划、园林、消防、国防、人防等十几个部门都有各自主导起草的单项专门法规，使得同一个工程项目要反复跑十几个部门才能完成初步审查。由于审查意味着权力，即使不收费，这些部门也不愿取消审批，所以与主管部门有利的法规不益于部门参与或主导立法起草。第二，专业性强的法规也应借助专家等高端智慧，需要社会精英参与立法。如起草《政府信用管理暂行办法》，传统的管理部门就不具备起草的能力，否则改革就肯定会落入俗套、不符合现代管理潮流。第三，部门利益交叉的法规也应实行立法回避。如对百姓的食品安全管理出现农业、质检、卫生、工商及城管等多个婆婆，有利的管，无利的不管，分割的是百姓的利益，背后是食品标准、产品质量、食品卫生、农药管理、动物防疫等20部以上的专业性法律法规。这些法与法之间相互协调性差、配套性差，成了真正的“部门法”，有收费的项目，大家争着去做；安全问题出事了，谁都可以推卸责任。第四，全局性综合性草案的起草工作交给哪一个部门来做都会不完备。
今年重庆市政府的立法计划决定对《重庆市招标投标管理条例》《重庆市中介管理条例》《重庆市政府信用管理暂行办法》等9个立法项目实行委托起草，对《重庆市行政程序条例》进行招标起草。重庆市法制办综合处处长谢建军说，以重庆市招标管理条例为例，这一条例涉及的部门十分复杂，项目的立项在发改委，本来计划由发改委来牵头起草，但是建设、交通、水利等多部门为了自身利益都不认同，以致于这一条例三年都无法完成起草工作。而“立法部门回避制”出台后，这一条例的起草工作正在准备委托相关法学专家组织专门的起草小组去做。
西南政法大学行政法学院副院长王学辉认为，重庆实行立法起草回避制的立法模式，第一次将“法律面前人人平等”的概念从执法领域扩展到立法层面，而立法公正有利于社会公平公正的实现。同时，王学辉教授还建议行政立法经费必须纳入财政预算，经费的使用情况向社会公开，有助于杜绝强势利益集团借提供经费等方式，对立法施加不当影响，防止立法中的腐败行为。（实习生胡文鹏宋章玮参与本专题资料整理） (来源：瞭望新闻周刊)
(责任编辑：刘旭)
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