政府预算管理的三条“底线”（时论精粹）

　　连续几年的“审计风暴”，让我们意识到规范政府预算制度的重要性。随之而来的问题也提到我们面前：规范化的政府预算制度应该是什么样子？参照典型市场经济国家的做法，结合我国国情，似可列出三个基本条件，即政府部门经费实行“供给制”、全部政府收支进预算、财政部门统揽政府收支。这三条当为建设规范性政府预算管理制度所必须遵守的“底线”。

　　政府部门经费实行“供给制”。一些政府部门违规收钱用钱的现象之所以屡禁不止，一个重要原因在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款，眼下政府部门的部分经费还需依赖自身“创收”，而“创收”的办法当然要在制度外去寻求。只要这种财政拨款与部门自筹经费的格局延续一天，政府部门就会兼具社会管理者和经营者两种角色，就兼有公共利益和局部利益两种动机。所以，从完善社会主义市场经济体制出发，政府部门经费要着眼于实行财政统一供给——全部来源于财政预算拨款。即便难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，并逐步创造条件趋近“供给制”。

　　全部政府收支进预算。以政府收支作为统计口径，可以纳入这一口径的有预算内收支、预算外收支和制度外收支。其中，预算内收支的管理比较规范——有统一的制度规范，纳入预算，接受人民代表大会的审议；预算外收支的管理规范程度次之——有比较统一的制度规范，部分在预算中反映，部分游离于预算之外，不完全接受人民代表大会的审议；制度外收支的管理几乎谈不上规范——由各个地方或部门自立规章，自收自支，不纳入预算。从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的收支属于非规范性收支。非规范性收支既然能够脱离预算控制，它的取得和支用便与部门利益甚至个人利益脱不了干系。所以，应把建立完整统一的政府预算纳入视野，取消制度外政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成覆盖整个政府收支的政府预算。

　　财政部门统揽政府收支。专门设置一个财政部门管理政府收支，其初衷是割断政府部门的行政、执法行为同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有的法律和政策轨道。这样做的最大好处，就是可以从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下以规范的行为履行职能。所以，如果把财政部门视作政府部门同其管理或服务对象间的一堵“钱”上往来的隔离墙，那么，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，显然是必须坚持的政府部门行为规范。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入如关税、规费交由特定政府职能部门收取，也要纳入“收支两条线”的制度框架，实行“代收”、“代征”。