我国无烟奥运遇阻 百姓意识薄弱政府地位尴尬

　　无烟奥运，路在何方？

　　朱 焱

　　35岁的刘胜江吸南京牌卷烟15年，牙齿暗黄。最近，他把销售卷烟的北京国华商场和南京卷烟厂告上法庭，要求赔偿洗牙费350元并道歉。7月2日，原、被告在北京市宣武区人民法院对簿公堂。

　　法庭上，被告代理人指责身为法学教师的原告“玩法律游戏”：“ 如果你认为吸烟导致你精神受损，应该去看精神科医生。”刘老师对此付之一笑，他论证的中心思想是：香烟包装上的健康警示语不能提醒消费者烟草的危害。

　　首先，“吸烟有害健康”几个字的大小和所处位置不醒目。其次，警示语中没有对牙齿损害的说明，而《消费者权益保护法》明文规定，对于可能危及人身安全的商品，经营者应当向消费者做出明确的警示。原告15年前在不知牙齿可能变黄的情况下开始吸烟，上瘾后虽然明知吸烟对牙齿和身心有严重损害，却无法戒掉只能继续，成为饱受烟草折磨的受害者。第三，中国是世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约国，《公约》要求烟草制品包装上的健康警示语“宜占据主要可见部分的50%以上，但不应少于30%”。原告向法庭提交了出口澳大利亚的中华牌卷烟的包装。与国内销售的同一品牌香烟相比，包装增加了令人厌恶的黄色牙齿和癌变器官的图片。

　　被告的回应理直气壮。第一，“吸烟有害健康”的标注符合法律。第二，被告有主观过错，比如牙齿变黄后仍然吸烟。第三，中国不是澳大利亚。第四，如何证明吸南京牌香烟与原告牙齿变黄之间的因果关系？

　　10天后，法院宣判，驳回原告诉讼请求。判决书认为：“‘吸烟有害健康’已概括说明吸烟会对人体各器官系统造成损害。原告关于烟盒上没有吸烟会使牙齿变黄警示性标语的述称是对‘吸烟有害健康’的狭隘认知。”

　　官司打不赢在意料之中。原告的委托代理人——首都经济贸易大学法学系研究生蒋娜告诉笔者：“我们想通过诉讼推动烟草厂商按照《公约》要求在烟盒上做出足够的警示标志。这是公益诉讼，目的是呼唤更多人推动烟草控制运动。”

　　刘胜江说：“吸烟与被动吸烟者的权益在我国处于真空状态，法律关系十分模糊。一般人不会打这样的官司，因为成本太高。”

　　国外的烟草官司打了几十年，而且赔偿金额越来越惊人。但是，国内的烟草诉讼实在凤毛麟角，胜诉更是希望渺茫。法庭上双方的较量折射出法庭外各利益集团的博弈与制衡。7月2日开庭时，能容纳40多人的审判庭几乎座无虚席。疾病控制中心和烟草专卖局的人都到了，还有特意从云南某烟厂远道赶来“了解政策新动向”的人。

　　政府的尴尬角色

　　全世界最大的烟草市场和最难攻克的烟草控制阵地都在中国，因为3.5亿中国人吸烟。近年来，国内外追逐自由贸易和保护健康权利的两支力量都在不断成长中加紧行动步伐。我国政府与时俱进、与国际接轨——2001年加入世界贸易组织（WTO），两年后签署《烟草控制框架公约》。两个行为都是顺应世界潮流、融入国际体系、维护负责任大国形象的合理选择。

　　但是，WTO意味着开放市场，烟草业的对策是提高行业竞争力。而《公约》要求缔约国“优先考虑其保护公众健康的权利”，其宗旨是限制烟草制品。对于烟草业来说，这两件事情似乎南辕北辙。借用国家烟草专卖局姜成康局长2007年全国烟草工作会议报告中的词语，中国烟草既要“做强做大”又要“低调做人”。

　　现实中，强大带来的要么是众望所归，要么是众矢之的。舆论中的烟草行业正在向后者靠拢，它的每一次辩解都会掀起轩然大波。3月份全国“两会”期间，政协委员呼吁加大禁烟力度，国家烟草专卖局副局长张宝振说：“我们很重视吸烟有害健康，但没有烟又影响稳定。本人加一句，还会影响和谐社会的建设。”“烟控影响经济”和“吸烟与癌症无因果关系”是烟草业回应烟控运动的基本论调，现已成为舆论抨击的靶子。

　　我国的基本国情是政府既制定烟草行业政策又直接参与生产销售，即“垄断经营、统一管理”，国家烟草专卖局和中国烟草总公司是一幢大楼的两个牌子。不仅如此，政府既要控烟、保障人民健康，又离不开这一利税大户。国家烟草专卖局新闻联络处负责人对笔者说：“媒体炒作没有好处，烟草业也在维护国家利益，《烟草专卖法》就是控烟的法律，目的是保证一定的烟草产品供应和国家财政积累。”

　　烟草业内有人比喻，对政府税收来说，生产香烟比生产钞票还快。无论是1983年实施的国务院《烟草专卖条例》还是1991年人大通过的《烟草专卖法》，均在第一条明文规定“增加积累”和“保证国家财政收入”的立法目的。烟草是高利润产业，有业内人士估算：“卷烟的成本就是原料和包装，你说能有多少？三五元吧，摊上设备折旧、人员工资，超不过10元。”

　　高利润加上垄断制度安排让国家受益，财政收入的近1/10曾一度仰仗烟草。各行业上缴利税排行，烟草曾稳居榜首10余年，最近几年才让位于海关。烟草利税总额不断增长，2000年突破千亿以来，2006年达到2900亿，占当年国家财政收入的7.4％。国家烟草专卖局7月中旬公布的数据显示，行业今年上半年实现工商利税2061亿，比去年同期增长26%。政府考虑烟控时，不可能忽视几千亿的收入。

　　同时，政府还要考虑另一件头疼事——国际烟草巨头虎视眈眈。国内烟草的高利税建立在专卖体制上，自由贸易的触角已经进入中国，《反垄断法》草案已经提请人大审议，国内外呼吁打破行业垄断的声音日渐强大。

　　山东省青年干部管理学院学者汪立军曾在一大型烟草集团工作10余年，目前研究中国烟草国际化经营战略。他认为：“中国烟草市场早晚要松动，韩国、日本、中国台湾加入WTO后很快取消了烟草专卖制度。中国即使开放1%的市场份额也是了不得的事情，因为这1%很可能是烟草市场利润最丰厚的高端层面。”

　　“全面提高中国烟草整体竞争力”正是政府制定的行业策略。与此同时，政府还要积极履行《烟草控制框架公约》，保证人民健康，维护负责任的大国形象。权衡利弊之余，人们发现政府的地位甚为尴尬。

　　烟控公约的约束力

　　世界卫生组织（WHO）《烟草控制框架公约》是一个经过长年酝酿和艰苦谈判后妥协的产物。190多个国家参与了谈判，我国代表团由国家发改委牵头、卫生部和国家烟草专卖局等12个单位组成。中国2003年底签署《公约》，2006年初《公约》在我国生效。

　　研究《公约》最认真的是国家烟草专卖局。2001年8月，专卖局组班子、拨专款成立了《公约》对案研究工作小组。小组一出现就引起了WHO的关注，WHO曾认为小组破坏、阻挠《公约》的制定。

　　而小组“只是追踪《公约》制定进程，积极开展调查研究，反映中国烟草业的基本态度和观点”。事实上，小组的确影响了国家决策。国家发改委认为小组的“研究成果为中国政府代表团参与谈判起到了决策参考作用。并为制订形成中国政府主张的原则、宽泛的《公约》起到了重要作用。”

　　《公约》是第一个限制全球烟草制品的法律文件，具有国际法约束力。但是，它的约束力有多大？用已故WHO总干事李钟郁的话说，《公约》“能否成功取决于未来数年各国为实施《公约》所做的努力和政治承诺。”由此可见，主动权在各缔约国。

　　首都经济贸易大学的沈敏荣副教授是我国政府履行《公约》的法律顾问，他认为公约是个信息平台，没有强制性义务，是经济性公约。他说：“所有经济性公约都是弹性的，因为各国经济发展水平相差太大，如果搞一刀切，根本推进不下去。《公约》的宗旨是‘所有人民享有最高健康水平的权利’，它要求缔约国朝这个目标尽其所能、不断进步。它的约束力体现在定期的报告制度，你做得不好、不尽力，开大会时就要受到别国的批评，国际舆论的压力很大。对于我国来说，维护负责任的大国形象是很重要的。”

　　但是，如何履约的决定因素还是来自国内。6月30日至7月6日，《公约》缔约方会议第二次会议在曼谷举行。中国代表团团长、国家发改委经济运行局副局长李仰哲对新华社记者说：“控烟运动注定是一项漫长的工程。如何通过价格和税收等政策工具以及有效的宣传教育，增强民众对于吸烟危害的认识，减少烟草消费，是国家需要进一步研究的课题。”这次会议的成果是，与会的147个缔约方一致通过关于推行公共与办公场所全面禁烟的指导准则。指导准则的关键是所有缔约方认同：只有100%的无烟环境才能保护人们免受被动吸烟之害。

　　指导准则没有法律约束力，实施有待于各缔约方的国内立法，但是中国的立法步伐与指导准则差距很大。笔者见到这份指导准则的草案是在5月底清华大学组织的一次烟控报道模拟新闻发布会上，当时卫生部新闻发言人毛群安介绍了国务院《公共场所卫生管理条例（修订草案）》烟控部分的起草情况。

　　美国非政府组织“无烟草青少年运动”国际项目部副主任茅梦达（Damon Moglen）手持指导准则草案，声称要向毛群安提出“具有非政府组织特色的好斗问题”：“科学证明任何技术方法都不能防止接触烟草烟雾，比如通风、空气过滤和指定吸烟区。卫生部为什么不建议国家法规规定公共场所全面禁烟？”茅梦达言外之意是取消公共场所的吸烟区。毛群安请这个美国人考虑中国的实际情况：“那么多烟民，规定全面禁烟将为执法带来难度。”

　　目前，我国没有一部针对公共场所禁止吸烟的全国性法律法规，地级以上城市有烟控法规的也不到一半，执法难、百姓烟控意识淡薄恐怕是主要原因。以1996年实施的《北京市公共场所禁止吸烟的规定》为例，“对拒不改正者处以10元罚款”的条款让违法者和执法者都不会太当真。然而，明年的北京奥运会或许是个推动烟控运动的机会。

　　无烟奥运的承诺

　　3年前，温家宝总理对来访的WHO总干事李钟郁承诺，“将无烟奥运纳入绿色奥运”。“绿色奥运、科技奥运和人文奥运”是2008年北京奥运会的三大理念，而“绿色”环保概念融入奥运精神可以追溯到1988年，那一年前国际奥委会主席萨马兰奇宣布，环境将和体育与文化并列成为奥林匹克主义三大支柱。同一年的加拿大卡尔加里冬奥会成为“无烟奥运”，之后各主办国均高举“无烟”旗帜。

　　1992年巴塞罗那奥运会期间，10万名志愿者承诺工作时间不吸烟。1994年，挪威向世界宣布，利勒哈默尔冬奥会成为第一次“绿色奥运”，所有室内赛场全部禁烟，户外赛场不鼓励吸烟。到了1996年亚特兰大奥运会，比赛场馆不但禁烟，而且禁止烟草企业的促销活动，比如赠送卷烟样品或代金券。不过，这届奥运会出了一个小插曲。希腊篮球队成员赴亚特兰大途中无视乘务员劝阻，在机舱内吞云吐雾。飞机在纽约中转时，教练向机组人员保证不再惹麻烦，之后飞机继续前往目的地。

　　最成功的“无烟奥运”要数2000年的悉尼。悉尼奥组委控制的一切建筑全部禁烟，这不仅包括室内和户外场馆，还有新闻中心、广播中心和赞助商搭建的服务设施。少数吸烟区均在户外，而且远离人群、场馆入口、窗户和通风口。吸烟区附近不能出售食品或其他商品，以免造成服务人员和顾客被动吸烟。

　　“无烟奥运”还推动了澳大利亚的烟控立法。悉尼所在的新南威尔士州政府宣布，州内所有餐厅和咖啡馆在奥运会开幕前全面禁烟。与悉尼相比，2004年雅典奥运会逊色不少。虽然也是“无烟奥运”，但是一些比赛场馆内可以吸烟。比赛期间，奥组委和联合国环境署发送了4万个可降解纸烟灰盒，上面印着“思考洁净与绿色”。此举并非鼓励吸烟，而是提醒那些“忍无可忍”的烟民不要乱仍烟蒂。曾有文章戏称，300万雅典人个个吸烟，满街的流浪狗都吸二手烟。

　　中国的“无烟奥运”什么样？从今年年初开始，北京市多个政府部门发出了一系列倡议和通知，要求餐饮业全面开展烟控活动。其中，奥运签约饭店、奥运场馆及奥运村的餐馆在明年6月前要全面禁烟。但是，当笔者询问一名京城四星级奥运签约饭店的餐饮总监时，他说并没有什么特别的奥运措施，所有饭店都在执行既有措施，比如餐厅设非吸烟区。在一辆出租车上，笔者看到后排座套上有几个烟洞，于是问司机：“乘客吸烟您管吗？司机说：“他真想抽，你能管？还有老外，怎么管？出租车虽然属于公共交通工具，但是跟公共汽车不一样，您得跟他商量。”

　　当奥运会将全球注意力集中到中国的时候，人们会发现这个世界第一烟草大国的烟控阻力很大。这些阻力并不只来自烟草业，还有百姓薄弱的烟控意识。

　　北京奥组委烟控顾问、澳大利亚吸烟与健康行动首席执行官安妮·琼斯(Anne Jones)向笔者坦言：“我认为中国最大的障碍是，人们的烟草危害意识低，包括政府官员在内。无论是奥运会期间还是之后，烟控政策的落实需要强有力的领导。”

　　对此，沈敏荣副教授深有同感。他是前文提到的烟草诉讼的策划者之一，他说：“明明白白地吸烟，不被动吸烟都是公民最基本的权利。国家通过立法把权利给你了，你不据理力争而一再要求国家关心、政府爱护是过分的。国家这么大，政府要管的事情那么多，它当然要权衡利益关系，能缓的自然会缓一缓。这时候，如果老百姓能让政府听到自己的呼声，自下而上和自上而下互相配合，这就更有效了。”

　　如此说来，奥运会将不仅是一个运动员的竞技场，也是一个国民争取健康权利的大舞台。