翻修前
翻修前的惠南镇永乐村下盐路危桥和钢渣路。
翻修后
列入实事工程后得到翻修后的新桥和水泥路。
改建前
部分人大代表在视察实事工程之一的黄路学校。图为代表们在老食堂前调研。
改建后
改建后的黄路学校新食堂。
3．2万居民不再“用水难”，10余万居民告别“出门难”，失地农民有了自己的新工作……在上海市南汇区惠南镇，群众说起几年来政府办的一桩桩实事，都竖起大拇指：实事工程代表投票“点菜”，这个制度好！
2003年底，一项全新的制度在惠南镇开始实行：实事工程项目建设不再由政府决定，转而将权力交给人大。工程立项通过人大代表向群众征集信息，然后由政府整理形成“菜单”，再由代表票决“点菜”；实事工程项目实施时，由代表监督，结果由代表测评。
代表们说，政府有限的资金要用在刀刃上——雪中送炭，而非锦上添花。
3年来，惠南镇人大向群众征集信息600余条，形成实事工程“菜单”项目64个，由代表差额投票，表决确定了实事工程32项，涉及投资1．5亿元。
7月16日，惠南镇二届人大第二次会议召开，与会代表全票通过了《惠南镇实事工程实施办法（试行）》。这一地方行政区域内的重大决定将使已进行3年多的“实事工程代表"点菜"”制度更加规范。根据该办法，实事工程所需资金，应该占镇财政当年预算总支出15％以上；实事工程完成后，要由1／2以上的代表测评，测评结果向社会公开。
一
第一份“实事菜单”
破解3．2万人用水难
如果不是代表“点菜”，这个项目的实施不可能这样全面、迅速。
“真不知道那些年是怎样过来的！”说起两三年前用水的不便，顾进龙记忆犹新。
顾进龙是原黄路镇黄家路9号的居民，家里有三层楼。那时，到夏天，只有一楼有“很细的水流”。二楼以上的抽水马桶，只有到一楼去接水来冲；由于接一脸盆水就要10分钟，晚上想洗澡，就只有等白天一滴滴“蓄水”。
2003年5月，黄路镇并入惠南镇。新惠南镇当时困难重重，用该镇人大主席周华忠的话说：“村村都有难念的经！政府财力有限，哪些事先做哪些后做，政府也吃不准。”
怎么才能做到公平、均衡呢？当时任惠南镇镇长的徐勤观和周华忠决定探索一条新路——将实事工程项目交由人大决定。
于是，每年10月中旬，镇人大办公室和镇政府通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、政府网站等方式，征集各方意见，然后汇总形成“年度政府实事工程征询表”，交付人大代表按照轻重缓急等标准进行差额投票。
2003年底，第一次“点菜”中，许多群众都提出改造黄路地区的水网，这一问题通过人大代表向人大反映后，被列入当年的政府实事工程“菜单”，并在26个“菜单”项目差额投票时得票最高，成为2004年的头号实事工程——先完成几个村的水网改造。这一年，代表共选出这样的实事工程12件。2005年，另外几个村的水网改造也顺理成章地被列入实事工程。
“如果不是代表"点菜"，这个项目即使被列入实事工程，也可能只是阶段性的，分区域的改造，不可能这样全面、迅速。”惠南镇幸福村村书记陈惠中说。作为镇人大代表，陈惠中两次都投了水网改造的票。作为居民，他家中也曾为水困扰，先后装过两个增压泵。
2006年，水网改造基本完成，改造管网200多公里。和顾进龙、陈惠中一样，黄路地区的3．2万居民都用上了有正常水压的、清洁的自来水。
二
代表“点菜”修路
十万余人告别“出门难”
出乎他们意料的是，重修下盐路很快就被人大“点菜”通过，纳入了实事工程。
2004年9月1 日那一天，对于周新娟一家来说，是黑色的。
“怪就怪这条坑坑洼洼的下盐路！”——下盐路最早是条钢渣路，后来曾改建为柏油路，但年久失修，到处都是坑，有的坑直径有两三米，深达三四十厘米。
周新娟是惠南镇永乐村村民，那天下午4点，周新娟78岁的公公刘阿狗从镇上领了退休金，蹬三轮车回家，一不小心，连人带车翻倒在一个大坑里，头部摔成重伤，送到医院后的次日清晨即不治身亡。
“路不平，是政府的问题！”9月3日，周新娟夫妇就找到村、镇两级负责人理论。最后村里为他们支付了6000元的丧葬费作补助。
“骨折的、软组织挫伤的，这条路出了好多事，村民们意见可大了。”村主任周育伟等镇人大代表自1999年起就数次提出重修下盐路，却一直未被采纳。为此，他们苦恼不已。
2004年7月，永乐村并入惠南镇。2004年10月，惠南镇人大发出的一份实事工程征求意见表摆在了永乐村人大代表面前。周育伟和唐利娟、周新华、孟季芳、王生元等5名代表，此时就联名提出意见。
“我们再试一次吧”。对新的惠南镇，他们满怀期待，但因此前“覆辙再三”，也做好了碰壁的准备。
出乎他们意料的是，重修下盐路很快就被人大“点菜”通过，纳入了实事工程。具体执行者——镇政府立刻就开始履行“菜单”：时隔不久，周育伟就接到了镇政府的开工通知。次年8月，一条崭新的水泥路已出现在村民面前。
“我们觉得意外，原来拖了好几年没办的事这么快就做好了，路的质量也很好”，周育伟说。“路好了，大家都不会再出事了”，周新娟一家也感到些许宽慰。
自惠南镇政府实事工程由代表“点菜”实施3年来，惠南镇全镇的村宅道路全部浇筑了水泥路面，43座危桥得到了维修或翻建。水泥路面基本通到了农民家门口，受益者超过了10万人。
三
3年点中“就业菜”
把钱花在刀刃上
监督政府要把钱花在刀刃上，2003年代表有了“点菜权”后，更有了履职成就感。
惠南镇明光村村委会主任倪辉军连续四届担任镇人大代表。他认为，2003年代表有了“点菜权”后，更有了履职成就感。因为有了“点菜权”，就可以监督政府把钱花在刀刃上。
“比如，促进就业不列入实事工程，浦梅初就享受不了这样的待遇，现在可能还没有工作。”倪辉军说。
浦梅初何许人？他是明光村一位普通的村民。因征地失业后，惠南镇有关部门推荐他到长宁区担任保安，每月750元。“当时因为路远，报酬不高，还不愿意去。”浦梅初说。
明光村位于南汇科技园区的开发区，绝大多数土地被征用。失地农民没活干，纷纷到村委会求助，甚至频繁地到南汇区和上海市上访。得知情况，倪辉军和其他4名人大代表联名，要求将征地后的失业农民纳入再就业工程。
这一带有普遍意义的建议和许多代表采集的类似信息，写入实事工程初步“菜单”后，被人大代表连续3年（2004年到2006年）“点中”，计划新增就业岗位分别达1900个、2200个和2300个。
对于浦梅初而言，这些庞大的工程中，与他相关的，就是有关跨区就业每月300元的补助。有了这笔钱，他高兴地去长宁区上班了。明光村中，像浦梅初这样通过政府帮助再就业的农民有200多名。自实事工程实施以来，该村再没有一起上访事件。
不过，倪辉军也有未被实事工程采纳的建议。
2004年6月，倪辉军和红光村村委会主任汤国林商量，能否通过努力，把“一件小事”纳入实事工程：在红光小区附近的南祝公路旁安装红绿灯。这一道口因为没有红绿灯，已发生事故数起，造成两人死亡。
他们的这份实事工程征询意见表随后递交给镇人大。按照镇人大的规定，项目采纳后要电话告知；没有采纳的，镇人大就要指定分管条线的领导向代表答复；代表是否对答复满意，还要在意见表上签字。
不久后，分管交通的副镇长唐振华就来向倪辉军、汤国林做解释。唐振华说，这一道口附近常住人口不足4万，没有达到安装红绿灯的标准。倪辉军等听了以后，在意见表下签字表示满意。
事实上，不久后倪辉军等提议的另一实事工程——南祝公路亮灯问题的落实，使这一难题迎刃而解：亮灯后，红光小区路口再未发生事故。
四
“预算民主”试验
民意决定实事工程
以往代表履职的形式较少，“点菜”为代表履职搭建了一个新平台。
人大代表“点菜”后，实事工程做得如何，还要由代表测评。从2004年到2006年的3次测评表上，记者看到，代表绝大多数都选择了“满意”，只有少数选择了“基本满意”，没有“不满意”的。每次参加测评的代表，有15到20名。
代表“点菜”以来，政府官员和人大代表也都觉得受益良多。
副镇长傅德怀说：“政府为民办事心中更有底了，民心更顺了，社会效果更明显了。”
对于有实事工程表决权、监督权的人大代表来说，则普遍感到肩上的责任更重了。“如果永乐村的下盐路早些纳入实事工程，刘阿狗就不会出事了”——今日，走在平整的下盐路上，永乐村的人大代表们心中还有些遗憾。
该镇人大代表孙华明表示，“点菜”对人大代表履职有很大的促进作用。“以往代表履职的形式较少，"点菜"为代表履职搭建了一个新平台。”
一些专家学者对惠南镇的创新给予了较高评价。来自纽约城市大学的政治学教授夏明认为，惠南镇这一自发的民主实验，有利于实现政府决策及预算的民主化。复旦大学教授陈明明则认为，惠南镇的民主实验是基层民主、直接民主的很好体现，也是一种很有益的民主政治的训练。陈明明同时指出，一个镇人口相对较少，地域相对较小，在此条件下，代表本身是镇里的居民，反映的事项也涉及代表及居民切身利益，民主就有深厚的动力。但在区或市的范围内，这样的实践能否推广，尚待考量。
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