关注政府信息公开

　　陈富智

　　当今，“信息”已成为一个十分时髦的字眼，不但频频出现在报刊、电视上，还常常挂在普通百姓的嘴边。什么“商品信息”、“经济信息”、“服务信息”等等，不胜枚举。

　　那么，什么是“政府信息”？《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称条例)对政府信息作出的定义是：行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

　　推行政府信息公开是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的要求，而且对于防止权力失控、决策失误和行为失范，尤其是防止政府机关“暗箱操作”，“权力寻租”等，从源头上预防和治理腐败具有重要作用。正如美国的一位著名学者说的：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。

　　信息公开的主要法律制度

　　根据条例的规定，关于信息公开的法律制度主要有以下几项：

　　其一，信息公开主体的特定性制度。政府信息公开就是要求政府向社会公开自己所拥有和掌握的信息。这是法律赋予政府的特定义务，各级人民政府包括行政机关必须认真履行这一义务，不得以任何借口、任何理由拒绝公开其所拥有和掌握的信息。否则，将承担相应的法律后果。

　　需要指出的是，条例还规定了一类主体，即与群众利益密切相关的公共企事业单位。这是一个例外规定，也是一个特色条款。条例在附则中专门写了一条：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。这就是说，公共企事业单位也负有公开某些信息的义务。

　　其二，政府信息公开的制度。政府信息涵盖范围十分广泛，涉及到国家的政治、经济、文化、社会事务等各个方面，公开的难度也比较大，一方面是由于长期以来我们的政府机关形成的惯性管理思维和管理方式，缺乏主动公开信息的意识；另一方面还涉及到政府信息公开的敏感性问题，尤其是涉及到国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的问题，一些机关为了安全起见，本着多一事不如少一事的心理，宁愿不公开，也不愿惹麻烦。针对这种状况，在立法过程中我们进行了认真分析研究，确定了“公开是原则，不公开是例外”的信息公开原则。按照这一原则，信息公开的一般标准是：

　　首先是必须公开的信息：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

　　其次是经申请可以公开的信息。政府信息中有一部分信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用，而对其他人和组织关系不大。为了减少行政机关不必要的信息公开成本，立法中专门就特殊需要的信息披露问题作出了规定，即公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。但是，这种信息的获取必须采取书面形式申请，而且要缴纳相关费用，不是无偿获得。

　　最后是不得公开的信息。根据条例的规定，在我国不得公开的信息主要有三类：一类是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息；二类是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，未经权利人或者行政机关同意，不得公开；三类是涉及国家外交、国防、社会管理等敏感信息，未经批准不得公开。

　　其三，政府信息公开的审查制度。为了处理好公开与保密的关系，使政府信息公开立法与《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律、法规相衔接，达到既要保证公民、法人和其他组织的知情权，又能防止出现因公开不当导致失密、泄密而损害国家安全、公共安全、经济安全，影响社会稳定和侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的问题，条例建立了相应的政府信息公开审查制度。

　　条例规定，行政机关公开信息应当及时、准确。对于影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息，应当在其职责范围内发布准确的信息予以澄清。同时，还要求行政机关应当建立健全信息发布协调机制，发布的信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证信息的准确一致。

　　其四，信息公开的便民制度。为了真正做到信息公开的便民性，立法中专门规定了信息公开的方式和程序。主要包括：公共媒体公布、公共场所公布、编制信息公开指南和目录、申请信息的答复、查询费用减免等。

　　其五，监督和保障制度。条例专门对政府信息公开工作的监督和保障作了规定：一是各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；二是政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；三是各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告；四是公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理；五是公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；六是规定了法律责任。

　　实践中应当注意的几个问题

　　根据以往的实践经验，结合条例的特点，在贯彻实施政府信息公开工作中，应当注意处理好以下几个问题：

　　一是公开与保密的问题。政府信息公开与保密似乎是一对矛盾，如果强调信息公开就很难做到保密要求，反之，如果强调保密就很难做到信息公开。其实不然，这个问题实质上是一个问题的两方面，二者相辅相成，是对立统一的整体。决不能将二者对立起来，割裂开来。

　　那么，应当怎样理解这个问题呢？首先要坚持保密优先的原则，不得以牺牲国家安全和泄密为代价而推行政府信息公开。我们强调信息公开的目的主要是为了便民、利民，而不是为了公开而公开。当然，我们也不能滥用这一原则，动辄都以保密为由而拒绝公开应当公开的信息。这是与立法精神相违背的，必须予以注意。

　　二是关于信息的真实性和科学性问题。新闻界有一句名言：真实的不一定都报道，但报道的必须是真实的。这句话虽然是新闻报道的原则，但对于政府信息公开有一定的借鉴作用，讲的都是信息的真实性和科学性问题。这一点对政府机关而言尤为重要。我们的信息发布机关在发布信息前，一定要认真核实有关信息，确保信息的一致性、真实性、权威性和科学性。禁止发布任何不负责任的信息。

　　三是关于信息的救济性问题。近年来，随着互联网的广泛应用和普及，网上信息多如牛毛，也真假难辨。其中有相当一部分信息是政府事先不知道或者重视不够的内容，以至于网上公开后舆论哗然，社会关注，给政府形成了极大的社会压力。对于这类信息，我的意见是应当掌握以下几条处理原则：首先，依法履行职责。政府机关应当判断是否属于自己的法定职责，如果属于自己的职责，就应当立即按照职责权限发布真实、权威的信息，说明情况，以正视听，避免事态进一步扩大或者恶化。其次，不替代司法责任。有些事件，如果已经触犯了法律，自然会有司法途径加以解决，行政机关切忌大包大揽，将责任完全揽到自己身上，这样不利于问题的解决，也会使政府陷入被动境地。

　　四是关于重点突破与整体推进的问题。政府信息公开是一个复杂的系统工程，既涉及到政府机关行政方式、行政观念的转变，又涉及到相关制度措施以及工作机构的建立健全，我们不可能指望一蹴而就。当前，应当集中力量抓一些重点领域的突破：其一，突发公共事件领域。其二，行政审批、许可事项。其三，涉及重大项目和公共财政收支的信息。其四，涉及民生的领域，如人事、教育、医疗、社会保障、就业、环境保护以及征地、拆迁补偿、抢险救灾、社会救济，还有供水、供电、供气等等。

　　总之，政府信息公开既是目标，又是一个过程，需要我们为最终实现“高效、廉洁、透明”的阳光政府而共同努力。

　　(作者任职于国务院法制办秘书行政司)