莫于川
《法制日报》近日报道了浙江省湖州市公安机关推行劝告式执法的情况。湖州交警在交通安全行政执法中，对6种轻微交通违法行为采取口头教育、解释、警告方式实施管理，对8种轻微交通违法行为采取口头教育和书面警告方式实施管理，取得了良好效果：三个多月来交通民警执法的投诉下降40%左右，反映了湖州市民对于公安机关劝告式执法的理解和支持。
与其他一些地方交警采取铁腕政策整治交通、遵循“严管重罚”理念进行执法、行政执法实施“零容忍”措施等做法相比，湖州交警的这种做法确实较为“另类”，故而也容易引起社会的争议，有人就质疑劝告式执法是否会以损失法律刚性和法治权威为代价。
在我看来，湖州公安机关这种从我国道路交通安全法和地方实施办法中存在的执法真空入手，开辟交通安全行政执法的缓冲地带的做法很值得肯定。这不仅在于实践是检验真理的惟一标准，湖州交警采取劝告式执法取得的良好效果本身已具有很强的说服力，还在于他们的做法本身就符合现代行政法治的基本要求和发展趋势，也即以人为本、行政为民、刚柔相济、重在服务。
从湖州交警采取的劝告式执法的实际做法来看，那些受到市民欢迎、收到良好效果的劝告、警示、教育、解释等做法，实际上就是现代行政法学理论体系中的新研究领域———行政指导行为方式。而行政指导这样一种柔性管理方式的法治基础、法律关系、制度规范、操作机制、表现形式和责任机制等等，已得到许多国家法学界和法律实务界的高度关注和深入研究，形成了较多共识和制度基础，人们将其视为行政管理、行政执法过程中体现行政机关与相对人之间平等关系的一种民主行政方式。
大家知道，行政指导是行政机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、说明、提醒、警示等柔性管理行为，具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点，它与行政合同、行政奖励、行政资助等非强制手段一道，构成柔性管理行为体系，在经济与社会管理领域发挥着积极作用。而在传统的行政管理和行政执法模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性手段，此类刚性执法方式好似重拳出击，立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、引起反弹，激化行政机关与相对人之间的对立和冲突。鉴于行政执法工作任务重、要求高、人手不足、手段不够，行政机关如能积极采用行政指导等柔性管理方式，与那些刚性手段相配合，实行刚柔相济的行政执法，更有利于实现以人为本、行政为民的现代行政法治目标。
应当说，公安行政执法中的行政指导方式并不是地方行政机关和执法人员主观随意提出的，而是符合现行法律、法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求并结合实际需要采行的。行政处罚法第五条规定：实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则；第二十七条规定，当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。实施纲要第九条明确提出：在改革行政管理方式的过程中，要充分发挥行政规划、行政指导和行政合同等非强制方式的作用。正在制定中(已经过第一次审议)的行政强制法(草案)第六条就专门规定：行政机关实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。可见，积极采用、优先适用柔性管理方式，乃是立法和制定政策的原意。
交通安全行政执法中的行政指导做法，是对原来行政执法中零星、不全面的教育和指导工作进行总结归纳，逐步探索出的规范化、制度化、高效化的柔性执法方式。湖州公安机关在交通安全执法工作中通过具体化的行政指导措施实现柔性管理理念，通过积极、规范地采用行政指导这种柔性执法方式，能实现刚柔相济的交通安全行政执法，有利于统筹协调各方利益关系，化解社会矛盾，实现以人为本、执法为民的现代行政法治理念，符合构建和谐社会的要求。
现代社会是多元、复杂的利益博弈过程的集合体，特别是当下我国正处于深化改革、社会转型之际，利益矛盾与冲突迭起，这对行政监管、行政执法能力提出了更高的要求。行政指导作为典型的柔性执法方式，是行政执法机制创新、方法创新的产物，有助于调处人民内部矛盾，能够契合构建和谐社会的基本要求，但它毕竟属于一种新事物，需要在实践中改进、完善、总结、提高。同时，尝试运用行政指导并不是要完全取代刚性执法手段，它是和行政处罚(以及行政许可、行政检查、行政强制等刚性方式)相结合共同发挥作用的一种行政执法方式，行政执法实务中既不能为了追求行政处罚而忽视行政指导，也不能因推行行政指导而抛弃行政处罚。
因此，交通安全行政管理中采取劝告式执法这种柔性执法方式，不仅符合行政民主、行政科学与行政法治发展潮流，体现出了我国许多地方公安机关执法理念的转变，而且也必然成为实现行政服务职能、建设服务型行政机关的一个切入点和有力抓手。只要不断探索和完善其具体操作方式，必可为建设服务型政府与构建和谐社会作出积极贡献。
作者系中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长
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