《瞭望》文章：中国再度强化领事保护

　　《瞭望》文章：中国再度强化领事保护

　　去年一年外交部和我国驻外使领馆处理的领事案件已达3万多起

　　文/《瞭望》新闻周刊记者刘延棠

　　实习生陈晓晨

　　一年前，中国政府包租的两架飞机载着从东帝汶骚乱中撤离的243名中国侨胞、中资机构人员，平安回到祖国。

同日，我国外交部首次在领事司设立领事保护处，专门处理和协调海外公民和法人合法权益的保护工作。

　　8月23日，外交部在原领事保护处的基础上组建领事保护中心。这是继8月21日外交部向公众免费发放2007年版《中国领事保护和协助指南》（以下简称《指南》）后，中国政府又一项加强领事保护工作的重大举措。

　　外交部部长杨洁篪在领事保护中心成立仪式上说，领事保护是外交工作落实“以人为本”、“执政为民”理念的具体体现，事关党和政府形象和执政能力建设。外交部和驻外使领馆工作人员要从以人为本、构建和谐社会的高度，本着对祖国和人民负责的态度，重视做好这项工作。

　　“中国的领事保护工作经历了一个渐变的过程，领事保护中心的成立是中国领事工作不断积累基础上的阶段性成果。”中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣教授告诉《瞭望》新闻周刊。

　　领事保护新举措

　　8月21日，外交部官方网站上发布了2007版的《指南》。据介绍，新版《指南》是外交部领事司在2000年、2003年两版《指南》的基础上，根据形势发展重新修订的。新版《指南》增加了很多具体内容和信息，更加简洁、通俗。

　　《指南》对领事保护的概念、范围、适应人群以及条件进行了详细介绍。《指南》5个部分的具体内容包括：出国前特别提醒；出国期间特别提醒；领事馆员可以为您做什么；领事官员不可以为您做什么；19种寻求领事保护的常见问题等。其中每一部分又有若干条目，涵盖了公民出境前后和期间需要注意和可能涉及到的方方面面，并对中国驻外领事官员的职责以及能够给出国公民提供的帮助，给予了清晰的解答。

　　此外，在附录中还列出了外交部领事司联系方式、国家有关部委局的官方网站、中国部分驻外使领馆联系方式等。

　　在《指南》发布式上，外交部领事司司长魏苇表示，外交部还计划推出一本按国别介绍的实用手册，与《指南》配套，针对不同国家介绍不同保护信息，同样免费提供。

　　外交部统计数字显示，目前海外中国劳务人员共有67.5万余名，其中从事远洋渔业的人员达4万多名，外派船员15万多名，在海外设立中资机构的有1万多家。2006年，中国出境人数达3452万人次。世界旅游理事会估计，到2020年，中国公民出境人数将超过1亿人次。

　　随着出境中国公民人数的不断增多，旨在保护海外中国公民和法人正当权益的领事保护工作近年来其重要性逐渐提升。据介绍，去年一年外交部和驻外使领馆处理的领事案件达3万多起。在这种情况下，领事保护处已不能适应对这一巨大工作量的需求，亟待扩充。而且从国际上来说，目前大部分国家都专门设有领事保护局或领事保护司，将领事保护处升格为领事保护中心也正是出于这一考虑。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，领事保护已经成为“外交为民”理念一个重要的切入点。

　　外交工作新理念

　　2006年，我国实施了从所罗门群岛、东帝汶、黎巴嫩和汤加的大规模撤侨行动，处理了3名中资公司人员在巴基斯坦遇袭身亡、香港一个旅游团在埃及发生重大交通事故，以及两次中国工程技术人员在尼日利亚被武装分子劫持等领事事件。

　　时间再向前推，2004年年底印度洋发生强烈地震以及引发海啸后，我外交部及驻外使领馆全力以赴展开救援行动，救助受困的内地居民以及香港、澳门、台湾居民。2005年7月英国伦敦发生地铁、巴士恐怖爆炸事件，八九月份美国频遭飓风袭击后，我驻当地使领馆立即启动救助中国公民的应急机制。

　　此外，2006年外交部还发布了400多条领事新闻，近400条出国提醒和须知，比上年增加了约50%。这些信息从气候灾害警报到各国礼仪介绍，从旅游风光到经商劳务，内容全面，涵盖广泛，为中国公民走出国门提供了便捷服务。

　　正是一次次海外撤侨行动、紧急救援，以及出国前的温馨提示，让身处海外以及更多准备出国的中国公民体会到了什么是领事保护。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家直言，坦率地讲，中国的领事保护也就大概10年的时间，经历了一个从无到有、从不重视到重视的过程。而这个过程是与中国迅速增长的经济总量、日益扩大的国际影响力以及中国融入世界程度加深紧密相关的。

　　金灿荣教授说，历史地看，中国的领事保护有一个渐变的过程。以前中国公民因私出国的不多，因此领事工作主要是服务于政府和外交。随着改革开放的深入和经济的快速发展，越来越多的中国企业和公民走出国门，到其他国家和地区去经商、投资、务工、旅游、求学等。按照魏苇司长的说法，“现在，无论你走到世界任何地方，都能看见中国人的身影，听到中国人的声音。”

　　由于出境人员数量不断增多，公民和企业在境外活动范围扩大，海外利益不断拓展，增大了在海外合法权益受侵害的风险。特别是随着经济全球化深入发展，中国在加入世界贸易组织后，融入世界的程度日深。中国已由从前单方面的吸引外国投资转向进行海外投资，资料显示，2006年中国企业对外直接投资达到161亿美元，全球排名从上年的第17位上升到第13位，企业“走出去”力度不断加大，风险也在增大。

　　中央党校国际战略研究所马小军还特别指出，近年来中国的对外经济贸易交往在资源富产国家的活动越来越多，这些国家有一个几乎共同的特征：政治社会不稳定，局势动荡。另外，一些国家社会治安环境恶劣、恐怖暴力活动频发、针对外国人的犯罪活动猖獗；境外各种反华势力不时制造事端；我国公民在一些争议地区的活动经常受到有关国家的侵扰等。因此客观上，中国海外公民数量的剧增和随之而来的安全问题的日益突出，需要政府加大领事保护工作的力度，完善相关的保护机制。

　　审时度势，中央决策层提出了指导新时期新条件下外交工作的新的理念，比如“和谐世界”、“两个大局观”、外交“以人为本”等。加强领事保护就是“外交为民”的重要体现。

　　勿庸置疑，中国的经济实力增强后，使得我们有能力在领事保护方面做更多事情。魏苇司长曾表示，中国综合国力日益增强和国际地位不断提高，为做好领事保护工作奠定了坚实基础。

　　另外，马小军还认为，我国在领事问题认识上的变化也是一个重要原因。中国人从小接受的教育中就包含了一段悲惨的中国近代史，对治外法权和领事裁判权话题特别敏感，痛恨外国在近代中国享有的种种不平等的法律待遇。因此在领事管辖等相关问题上长期存在误解。其实作为正常国家，作为国际社会的一个成员和负责任的政府，尤其是一个大国，保护本国国民在国外的合法权益，是本身应当承担的责任和义务。随着外交实践和领事实践的积累，中国正逐步纠正过去的误区，重视和加强领事保护工作。

　　不断完善领事保护

　　1963年，《维也纳领事关系公约》在奥地利首都维也纳签订，公约遂成为成员国之间处理双边领事关系的一个国际准则。目前世界上大多数国家都加入了该公约。

　　1979年7月3日，中国申请加入《维也纳领事关系公约》，同年8月该公约对中国发生效力。《维也纳领事关系公约》是中国同外国发展和调整领事关系的一个重要法律依据。

　　中国的领事保护工作，就是根据有关的国际法、双边领事条约和中国法律规章的规定，妥善处理同外国领事关系中出现的各种问题，保护中国国家和国民在国外的合法权利和利益。

　　目前，我国已与169个国家建立正式外交关系，在国外设有240多个驻外机构，其中有65个领事机构，共约2000多名常驻外交领事机构人员，中国同外国签订的领事条约、互免签证协定等共约140多个。而在改革开放前，我国在国外仅设了7个领馆，同外国签订的领事条约仅有3个。

　　党和国家领导人非常重视保护海外中国法人和公民的合法权益。在国外发生突发性重大领事事件时，经常直接作出指示，甚至亲自出面做对方国家领导人的工作。2004年6月10日，阿富汗发生针对我工程技术人员的袭击事件后，胡锦涛主席立即指示外交部和驻阿富汗使馆采取一切措施，并表示，“我们珍惜每一位同胞的生命，决不容许恐怖主义威胁中国公民的人身安全，中国政府将尽最大努力确保境外中国公民的安全”。

　　当前，领事保护已成为我国外交工作中一项日益突出的重要内容和任务。经过近几年的实践，领事保护工作积累了一些经验，总结出一些好的做法。

　　加强协调机制。建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，统一指挥、协调国外涉及中国公民和企业的重大领事保护事件的处置工作。

　　加强预警机制。利用网站和其他媒体渠道及时发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息；跟踪、分析和研判有关涉及海外中国公民和企业安全的信息；对不同国家和地区的安全状况进行动态评估，并及时在外交部和驻外使领馆网站上发布预警信息。

　　加强应急机制。国内、外交部内有关部门及驻外使领馆都建立和完善了相应的领事保护应急机制。一年前外交部领事司成立领事保护处，现在又升格为领事保护中心，专门负责领事预警和领事保护案件的处理。

　　加强服务机制。向社会颁布《中国境外领事保护和服务指南》，宣传海外中国公民寻求领事保护的基本知识。同时，了解和掌握中国公民在国外情况并与之建立直接联络，以便于及时提供领事保护和服务。

　　加强磋商机制。通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地点，敦促有关国家采取措施，切实维护海外中国公民合法权益。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家指出，当前领事保护案件的规模和复杂性均超过以往，案件类型正从传统向非传统领域延伸，从偶发、单发向频发、群发转变，其中重大突发性案件频发，并呈现全球多点同时爆发趋势，给我国领事保护工作提出了新挑战。

　　中国需要大量职业领事官员

　　中国的领事保护时间不算长，仍有不少难尽人意或需要努力改进的地方。比如说，门难进、脸难看的情况，出境中国公民这样的抱怨并不新鲜。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家提到，通过他们接触到的一些去过国外的人，对中国领事机构和工作人员印象不佳主要是三个方面：一是态度不够热情，对外国人热情，对自己同胞冷淡；二是手续繁琐；三是效率低，官僚主义作风。另外，服务范围也比较狭窄。

　　马小军认为，做好领事保护工作，要求领事馆的工作人员首先应当从心理上有为“公众服务”的观念。现在我们很多领事保护的重点是应对突发事件。而实际上除了应对突发事件，更主要的应是做好日常的大量的服务性工作。在这方面应当各尽所能，热情服务。

　　评价领事服务的质量好坏是一方面，更重要的是要注意对领事服务工作长期的积累。也就是说，对当地法律、人文、社会制度、政治、经济、军事、外交的种种社情，要有一个长期的积累和梳理的过程。当出国公民遇到麻烦时，可以向他们提供咨询和服务。遇到突发事件时，也能从容应对。这归根结底要着眼于制度建设，保证连续性。外交部和驻外使领馆应当定期对当地或准备出国的中国公民发布社情通报，尤其对于动荡地区和国家的通报更要及时。

　　此外，规范国民言行举止，尊重当地的风俗习惯、融入当地社会等，可能需要一个较为长期的国民教育过程，甚至需要相当的国外生活经验。但有一点应当力争做到，就是预警和提供咨询服务。现在我们的一些国民，包括一些大企业都缺乏这方面的意识，这就给领事工作提出了更高要求。

　　国际问题专家、美国布鲁金斯学会访问学者庞中英告诉《瞭望》新闻周刊，从长期趋势看，中国公民走向世界的高峰还在后头，因此领事服务还有很长的路要走，艰巨的工作要做。

　　庞中英认为，作为外交转型的一部分，我国需要培养大批的业务精通的领事服务官员。以往国内高校的国际政治专业、外交专业教学，偏重于“高级政治”领域，缺少对侧重实际的领事事务的研究和教学。领事官员其实与政治外交官还是有很大差别的。领事官员应该职业化。从需求的角度看，我国需要大量的“职业领事官员”。因此，教育部门和外交、外事部门应深入研究如何解决我国职业领事官员缺乏的问题。

　　同时，以我国目前的外交实力、能力、资源，对于维护、保护我国越来越大的公私海外利益来说显然不够，这是领事保护面对的一个严峻挑战。如何在发展与世界各国的传统友好关系、坚持我们的原则（如不干涉内政原则和主持国际道义）的同时，有效地面对复杂的形势变化，确保我国公私权益的保持和发展，是中国面临的历史性任务。

　　按照《维也纳领事关系公约》，领事关系不同于外交关系，没有外交关系不等于没有领事关系。世界上192个国家，还有20多个国家与我国尚未建立外交关系，但是，通过直接和间接的途径，我国公民和法人的权益实际上也在这些国家存在，领事服务因此也要到达这些尚未建交的国家。同时，领事工作做好了，也将有助于促进这些国家最终与我国建立外交关系。□