村民自治需要法律保障

　　学术探讨

　　村民自治需要法律保障

　　相自成

　　村民自治制度背景下的法律保障问题既是一个重要的理论问题，更是一个重要的现实问题。

　　村委会组织法规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这项规定，既明确了农村基层党组织在村民自治活动中的领导核心作用，又体现了党领导和支持人民当家作主的基本原则，是实行村民自治首先必须遵循的法律准则。

　　目前理顺党在领导村民自治过程中的各种关系，最关键就是各级党组织都要依照宪法和法律，在法治的基础之上依法办事。贯彻依法办事原则，在现实生活中必须防止两种片面性：一方面是只强调党的领导，不尊重法律规定的村民的民主权利，不尊重法律规定的村委会的职权，搞包办代替；另一方面是片面强调村民自治，认为实行自治可以摆脱党的领导，想怎么干就怎么干，使村民自治放任自流。

　　在村民自治实践过程中，全国人大和省一级人大颁布实施了法律和地方性法规，同时通过执法检查，有力地推进了村民自治。乡镇人大作为权力机关在村民自治实践中的作用还有待进一步发挥。

　　乡镇人民代表大会是我国最基层一级地方国家权力机关，依照宪法、地方组织法和村委会组织法的有关规定，具有保证宪法、法律、上级人大决议在本行政区域内遵守和执行的监督职能。乡镇人大可以通过加强对自治章程、乡规民约等与村民自治相关的规范性文件合法性的审查，开展视察和执法检查工作，加强对村民委员会选举公正合法性的监督，加强对乡镇政府行政行为和村委会工作的监督等形式有效地行使监督权。

　　村民自治是村民依法办理自己的事情，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。但实际中却存在着大量侵犯村民自治权和其他合法权益的行为，如干预村委会的民主事务，将行政权力无限扩大化，乱摊派；村委会换届选举不规范，甚至不合法；有的地方存在落后势力或家族、宗族势力操纵选举的现象。这些行为严重违背了村民自治基本原则。而乡镇人大在监督上的缺位或不到位在一定程度上等于是助长了这种现象的蔓延，影响了村民自治的顺利开展。所以乡镇人大应当担负起法律赋予的责任，监督工作要提前介入，要切实搞好调查研究，充分发挥权力机关作用，不能仅限于事后监督，而要加强对村民自治的全过程的监督。只有这样，才能显示权力机关的权威，真正为村民自治奠定坚实的基础。

　　村委会组织法规定了乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。这就要求乡镇政府要彻底改变过去对村委会的行政命令、下达指示、发放指标等强制性工作方式，尊重村委会的自主权，通过与村委会的平等协商、民主参与等形式进行乡村事务综合治理。

　　然而从现实看，政府对村民自治的指导关系还未完全建立起来，一些乡镇及其干部仍习惯于计划经济时期的管理模式，将村委会当成自己的“腿”，对推行村民自治反倒不热心，有时甚至直接干预和阻挠村民自治的运作。这在某种意义上说明了目前一些人的观念还没有跟上村民自治的发展形势的新要求，在一定程度也阻碍了以把权力归还村民为主要特征的村民自治制度的发展和农村基层民主建设。从村委会的角度来看，一方面，部分村委会的主要的任务仍旧是完成乡镇政府指派的各项指标，多数情况下只对乡镇政府负责，实际变成为乡镇政府之下的“二政府”，并未彻底改变生产大队固有的行政隶属性。另一方面，一些村委会还未能完全适应市场经济的要求，对村民的服务功能没有发育起来，许多应该做的事情没有做或者没有做好，相反的是做了许多不该自己做的事，“耕了别人的地，荒了自己的田”。但就乡镇政府与村委会职能定位出现偏差这一对矛盾关系看，乡镇政府职能矫正应是主要的。

　　在当前新农村建设过程中，乡镇政府切实转变职能，为村民自治创造更加有利的环境和条件。村民自治的民主过程是一场深刻的社会变革运动，它唤醒了农民的民主意识，这种意识反映在乡村管理关系上，就是要求乡镇政权要对农民负责，为农民服务，成为上情下达、下情上达的重要沟通环节，成为广大农民利益的代言人。

　　根据村委会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。作为与农民联系最直接、最密切的乡镇政府，不仅要尊重村民自治，而且还要给村民自治提供各种相关的支持，按照村委会组织法的规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这就从法律上规定了乡镇政府对村民自治所承担的指导、支持和帮助的责任。乡镇政府应严格依法办事，赋予村委会更大的活动空间。

　　村民、村民会议和村民委员会所享有的基本权利要得到落实和保证，必须有适当的救济手段。在现代民主法治国家，权利救济的最重要的方式之一就是行政救济。首先，现代社会发展至今，行政权已经全面地渗透到社会生活的每一个方面，客观上必然要求行政权在调解社会关系方面发挥更大的作用。第二，行政权具有对社会形成直接影响力、强制性等方面的特征。这些特征便于行政权主动及时地应对出现的纠纷，防止纠纷的扩大化。另外，行政权还有着非常强的专业性特征，这一特征使得行政权在解决一些专业性纠纷上，特别是针对在村民实行自治过程中出现的问题，具有特定的优势。

　　村委会组织法规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。这一规定为司法行政机关等专门机构的行政救济提供了法律依据。司法行政机关等专门机构可通过行政复议、信访、行政处分、行政处罚、对选举纠纷的行政调解和行政裁决等行政救济形式为村民自治提供行政保障。目前，我国司法行政机关等专门机构通过行政救济形式为村民自治提供行政保障的工作还有待进一步加强。

　　需要强调的是，对行政救济实施的主体即特定行政机关来说，也同样涉及权利义务问题。实施行政救济既是行政机关的一项重要职权，同时又是行政机关的一项义务和责任。因此，行政机关对公民、法人或者其他组织必须依照法律规定的条件予以救济，不能置之不理，敷衍塞责，否则就会构成行政失职。

　　在村民自治的实践中，村民自治权利被虚化和置空的现象还时有发生，由于权力机关救济和行政救济在实践中存在诸多问题，广大村民迫切要求司法机关提供更加公正和公平的司法救济。

　　目前，村民自治司法救济制度在我国还很不完善，在很多方面仍无法可依或无法操作。造成这一现状的制度性原因一是立法的缺失。规范村民自治制度的最重要的法律是村民委员会组织法，但在这一重要的法律中，没有规定任何司法救济的措施。在各省、直辖市和自治区制定的实施办法中也没有关于司法救济措施的规定。

　　二是司法实践的困难。由于立法没有对村民自治提供直接的司法救济措施，法院在受理村民自治纠纷时就会遇到一系列问题：首先，村民或村民会议、村民委员会在提起诉讼时难以找到明确的法律依据，或者是主体不合格，或者是客体不合格，在没有直接的法律依据的情况下，法院一般的做法就是拒绝受理；其次，即使是法院受理了案件，在具体审判时适用什么程序进行审理也会产生诸多难题和疑惑，法院在审理案件时只有民事、行政和刑事三种程序可以选用，而由于受侵害的是自治权利，因此，适用哪种程序进行审理都显得不是十分合适。另外，在具体审理时的举证责任分配，证据的采用以及判决的方式及其执行都会遇到一系列的困难和障碍。当然，所有这些困难和障碍都源于没有直接的法律规定和依据，而没有法律规定和依据则是我国法院拒绝受理或拒绝审理的最主要的理由。

　　所以，完善我国的村民司法救济制度必须从现实中存在的问题出发，根据现实需要寻求解决的方案。目前需要着力解决的是法律制度的完善问题：

　　其一，在村民委员会组织法中增加司法救济的相关规定。规定对干预依法属于村民自治范围内的事项的，可以直接向人民法院提起诉讼。

　　其二，最高人民法院出台相应的司法解释，针对村民自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定。

　　其三，相关的诉讼程序法作出相应的修改与改善。解决好村民自治诉讼程序与其他三大诉讼程序如何协调问题，这是决定村民自治司法救济能否顺利进行的关键。

　　其四，修改刑法相关的规定，将其适用范围扩大到村委会选举。凡是对村民选举权利的侵犯都是违法的，严重的会构成犯罪。

　　总之，村民自治问题是民主政治建设中的重大问题。在加强社会主义新农村建设的新的历史背景下，切实解决好村民自治的法律保障问题，对于推进村民自治制度建设，构建和谐社会都具有现实意义。