《就业促进法》与青年

　　9月7日，中国青年报社举办“《就业促进法》与青年”专题座谈会。来自全国人大常委会法工委、劳动和社会保障部、教育部、全国总工会的负责官员，以及劳动就业领域的知名专家学者，围绕《就业促进法》与青年的关系等议题进行了研讨。本报总编辑陈小川发表演讲并致欢迎辞。

　　座谈会上，有关部门领导、专家介绍了《就业促进法》的立法精神及主要内容，围绕当前青年就业面临的问题，深入分析了我国当前的就业形势，探讨经济发展与促进就业的有机协调，强调消除就业歧视、促进公平就业的必要性。

　　团中央有关部门负责同志提交了书面发言。

　　就业工作进入依法行政的新阶段

　　于法鸣劳动和社会保障部培训就业司司长

　　《就业促进法》是一部充分体现我们党执政为民的理念，体现广大劳动者意愿的民生之法。《就业促进法》的颁布和实施，是包括青年在内的广大劳动者，特别是失业人员、就业困难人员的一个福祉，标志着中国就业工作进入一个依法行政的崭新阶段。

　　《就业促进法》总则明确提出坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，表明在就业问题上劳动者有义务也有责任，劳动者依法享有平等就业的权利，国家倡导劳动者树立正确的择业观，提高就业能力和创业能力，鼓励劳动者自主创业、自主择业。

　　公平就业是这部法的最大亮点之一，这部法在向社会公众征求意见时，社会提出的意见和建议有三分之二集中在公平就业方面。全国人大在修改就业促进法时，根据民意把“公平就业”单列一章，这是一面旗帜，表明国家立法对民意诉求的充分体现。

　　《就业促进法》与广大青年有着直接关系。《就业促进法》第二十二条规定“各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作。”“城镇新增劳动力”主要是青年，目前我国每年城乡新成长的劳动力近2000万人，城镇新成长劳动力1000多万人。其中，高校毕业生、职业教育毕业生、初高中未能升学的毕业生和军队退伍军人，他们大都是青年人。青年就业是就业促进法调整的重要范围，是促进就业工作十分重要的任务。

　　在青年就业工作中，高校毕业生的就业问题十分突出。党中央、国务院对高校毕业生的就业问题高度重视。近几年，每年都召开专门会议、发专门文件对高校毕业生的就业工作进行专门的部署和安排。今年高校毕业生就业任务十分艰巨。在高校毕业生离校前，劳动保障部门全力配合教育、人事部门在毕业生初次就业问题上做好就业服务工作。对于离校后仍未能就业的高校毕业生，我们将开展一系列的免费就业服务，包括“大学生就业服务周”等活动，帮助到公共就业服务机构进行失业登记的高校毕业生实现就业，并对就业困难的高校毕业生实施有针对性的就业援助。去年，高校毕业生在公共就业服务机构进行失业登记的，有60％在半年内实现了就业。同时，对经济不发达地区采取与东部沿海地区对接的方式解决大学生就业问题。比如青海省与天津市对接，200多名没有就业的青海高校毕业生到天津就业。

　　《就业促进法》还对没有升学的初高中毕业生就业问题作了明确规定：“国家采取措施建立健全劳动预备制度，县级以上地方人民政府对有就业要求的初高中毕业生实行一定期限的职业教育和培训，使其取得相应的职业资格或者掌握一定的职业技能。”这样的规定就是把没有升学的初高中毕业生，也就是新成长劳动力最年轻的群体纳入了统筹就业的范畴，在其就业前，进行职业技能培训，实行劳动预备役制度。可以说，《就业促进法》对青年就业问题是有针对性规定的。因此，《就业促进法》是促进包括青年在内的城乡全体劳动者就业的法律，是促进全体劳动者就业的法律保障。本报记者刘声整理

　　积极、正确、及时地回应了现实需求

　　蔡昉中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长

　　有人曾经批评，我国重立法轻执法，有法不依不如没有法。我想《就业促进法》应该不在这种批评之列，因为对它的需求是真实而急迫的。我国的劳动力规模巨大，在总人口中的比例也高，这就使得就业成为民生的重大内容，也在制度层面形成了有效要求。随着改革的深入，政府不能不对此有所回应。

　　青年就业难是世界普遍现象。我们可以这样理解，与其说青年就业难，不如说是新增劳动力就业难。我看过一些资料，现在市场上新增劳动力80％是17岁~23岁的青年，因此，从这个意义上说，青年就业问题就是新增劳动力就业问题。在这个前提下，我们可以继续分析，失业率中的70％是自然失业。这其中又分为两个方面：一是摩擦性失业，正处于两个岗位的转换期间，受劳动力市场和政府服务信息的直接影响；二是结构性失业，决定于劳动力技能和岗位的匹配程度。如果我们认定这两种失业是需要解决的主要矛盾，那么培育一个更加完善的劳动力市场、形成良好的就业环境则是急迫的任务。

　　这些恰恰在《就业促进法》中都得到了针对性的体现，比如说提供政策支持政府培训，比如说监督惩罚措施等等。我认为，这部法律瞄准的方向是正确的，再加上正在制定的实施细则，势必会产生好的效果。本报记者董伟整理

　　体面就业应作为就业政策长远目标

　　李实北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任

　　评价一个社会的就业状况，有三个标准：一是充分就业，二是公平就业，三是满意就业，或称为体面就业。如果说充分就业讲的是就业的数量，体面就业讲的就是就业的质量。

　　不充分就业意味着存在大量的失业。如果存在各种歧视，即使有公平的机会，也是低水平的公平。就目前的情况看，国内一些就业者对自己的工作并不是很满意，但又不得不接受这份工作。国内一项对工作满意度的调查发现，现在对工作满意的不到三分之一。从这个角度来说，体面就业虽然还没有明确提出来，但它应该作为国家就业政策的长远目标。

　　《就业促进法》的很多内容都在试图按照这三个标准设计。法律中提出采取积极就业政策，这都是非常好的。我的看法是不管失业是结构性的还是摩擦性的，较高的失业率和较大的失业人群的存在是不可否认的。而在这些失业人群中，待业、失业青年占有很大比例。因此实行积极的就业政策会减少失业人群，特别是青年失业（待业）群体，使他们有更多的就业机会和更好的就业机会。

　　对于农村劳动力，值得关注的是他们的隐性失业问题。两周前我到宁夏西海固地区调查剩余劳动力情况，结果发现绝对意义上的剩余劳动力几乎不存在，农民只要有劳动能力，不管是打短工还是从事农业，总是有事情干的。但是，有很大一部分劳动力存在着季节性失业。因此，积极的就业政策是完全有必要的。

　　另外，实行积极的就业政策，特别是通过发展劳动密集型产业来创造就业机会，可以改变现有的收入分配结构，缩小收入差距。这样一个机制是通过提高新增劳动力的工资水平实现的，这会使得青年职工在劳动报酬方面有所受益。

　　《就业促进法》有很多条款涉及到公平就业和就业歧视问题，起到了规范劳动力市场的作用。在就业歧视方面，大家谈的比较多的是性别歧视。一些相关的研究表明，最近几年性别歧视变得越来越严重。与男性相比，女性在劳动力市场上处于“一高三低”的地位，即在失业率上要高于男性，在劳动力市场参与率上要低于男性，在工资上要低于男性，在晋升机会上要低于男性。我非常期待《就业促进法》实施以后会改变这种趋势。

　　当前就业领域中另一种严重的歧视现象是对进城农村劳动力的就业歧视。《就业促进法》在第三十一条中明确规定“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制”。这无疑为农村劳动力进城公平就业提供了制度保障。进城农民工主要是农村中的中青年劳动力，他们也是这部法律主要受益群体。

　　我非常肯定这样一部法律，它在中国劳动力市场发育和发展过程中会起到里程碑的作用。本报记者蒋昕捷整理

　　大学生就业整体环境将得到改善

　　刘大为教育部高校学生司副司长

　　2008年，高校毕业生将突破500万人，他们已经成为城镇新增长劳动力的最主要部分，同时也是我国经济建设和社会发展的宝贵资源。在毕业生就业形势依然严峻的情况下，《就业促进法》即将颁布施行。尽管该法中没有出现“促进高校毕业生就业”的字样，但是作为一部普惠性的法律，一定会对大学生就业带来重要的促进作用。

　　我认为这部法律将从六个方面有利于高校大学生的就业。

　　首先，有利于促进各级政府进一步提高思想认识，更加重视高校毕业生就业，同时有利于引导全社会对大学生就业观念的转变和更新。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，高校毕业生就业工作得到了有关部门和各级领导的大力支持，但是部分地方重视程度依然不够。另外，社会上关于大学生就应该进国家机关、事业单位的落后就业观念也亟须转变。这部法律的出台将从宏观上形成更有利于促进大学生就业的整体环境。

　　其次，有利于使行之有效的积极促进毕业生就业的政策措施长期化，从依靠政策推进转变为依法推进，政策措施得以巩固和长久延伸，同时工作力度也会加大。

　　此外，法律明确强调实行有利于促进就业的财政政策，确定了专项资金支持。这一点意义非常重大。长期以来，高校毕业生就业工作缺乏资金支持，因为是公益性工作，又不能收费，工作的开展还是有很多困难。现在《就业促进法》明确了专项资金支持，大学生就业工作也必将获得强有力的物质条件保障。

　　再者，突出了规范就业市场行为，明确提出培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场。现在为高校毕业生就业服务的大市场主要有三个：毕业生就业市场、人才市场和劳动力市场。大学毕业生就业60％以上通过毕业生就业市场找工作。我希望统一的市场能够更加开放、信息共享、资源共享，这对整个社会就业特别对青年就业意义非常重大。另外，规范虚假招聘问题也非常重要。教育部一直非常重视打击毕业生招聘过程中的虚假信息和虚假招聘行为，但是由于工作没有法律指导，我们打击的力度有限。这部法律对此作出明确规定，从此，规范就业市场有法律、有主体，还有主管部门。

　　第五，自主创业和灵活就业列入法律支持和保护，明确提出鼓励劳动者自主创业，自谋职业。

　　最后，法律明确提出统筹做好城镇新增劳动力就业工作，强调职业教育和培训，在一定程度上体现了国家对提高劳动力就业能力和综合素质的导向。大学生不是孤立的群体，一多半大学生来自农村，部分学生本身就来自低保家庭、零就业家庭或贫困家庭，因此统筹做好他们的就业援助和扶持工作，不但有利于高校毕业生发挥才干、建功立业，更关系到千万个家庭的幸福和国家的长治久安。本报记者原春琳樊未晨整理

　　服务青年就业创业有了法律保障

　　关海祥团中央青工部部长

　　《就业促进法》第九条规定“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织，协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。”第一次以立法的形式，确立了共青团组织服务青年就业创业的法律保障，意义重大。积极协助政府管理好青年事务是党赋予共青团的职能之一。公平就业、实现就业是青年应该享有的权利。《就业促进法》的出台，为共青团协助政府管理好青年事务、解决好青年的就业创业问题开辟了全新空间，也提出了更高要求。

　　共青团青工战线应以《就业促进法》的颁布实施为有利契机，进一步凝聚力量、整合资源，最大限度地协助党和政府解决好青年就业创业问题，为青年成长发展提供扎实有效的服务。

　　共青团组织服务青年就业创业工作，要重点关注应届高校毕业生、下岗失业青年、进城务工青年，特别是家庭经济困难大学生群体，帮助他们解决实际困难。《就业促进法》很多条款都涉及到青年。比如第二十二条提到的各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作，第四十八条提到的国家采取措施建立健全劳动预备制度。城镇新增劳动力就是青年，其中包括未就业的大学生；农业富余劳动力转移人员多数也是青年。劳动预备制度主要是针对没有升学的初高中毕业生，对有就业要求的初高中毕业生实行一定期限的职业教育和培训，使其取得相应的职业资格或者掌握一定的职业技能。所有这些涉及到青年的条款，都对共青团组织在今后更好地发挥自身优势，整合社会资源，配合党和政府做好相应工作明确了目标。

　　共青团组织服务青年就业创业工作，要健全完善工作模式，真正帮助解决青年就业创业难题。要着力提高青年的就业和创业技能，引导青年树立正确的择业、就业观念，积极为青年营造公平公正的就业环境，加大中国青年就业创业行动的实施力度。完善“定向帮扶，校企合作，专业运作，实时对接，创业带动”等五种模式，从岗位对接、见习培训、创业扶持、跟踪服务等环节入手，更好地促进大学生就业创业工作。加大YBC（中国青年创业国际计划）的实施范围和实施力度，通过组织SIYB培训、动员青年创业导师“一对一”全程陪伴式指导等方式，为青年提供就业创业扶持。建立中国青年创业风险投资基金，联合国家开发银行推进“中国青年创业小额贷款项目”，通过推广“加盟连锁”等有效模式，发放贷款，为更多有志创业的青年提供资金扶持。充分发挥中国青年企业家协会等组织的资源优势，提供就业岗位，拓宽就业渠道，切实缓解青年就业压力、促进青年充分就业。

　　共青团组织服务青年就业创业工作，要积极争取各方支持，制定有利于青年的配套性政策法规。《就业促进法》出台以后，共青团组织要积极向政府有关职能部门汇报、沟通，反映青年的就业创业诉求，争取在制定具体政策法规时考虑青年这一群体，出台支持青年就业创业的相关政策。同时，借助法律规定要建立就业工作协调议事机构和机制的良好契机，积极争取党委、政府的支持，联合劳动保障、教育等部门成立青年就业工作的协调议事机构，加强领导，整合资源，形成帮助青年就业创业的工作合力。（书面发言）

　　消除就业歧视关键在司法

　　曾湘泉中国人民大学劳动人事学院院长

　　现在每年新进入劳动力市场的青年人达到2000万人，仅城镇就有1000万人。我们在北京、石家庄公共就业中介机构做了一个为期15个月的调查和研究，发现其中24岁以下的青年失业求职者分别为35％和38％，如果将青年人的概念扩大到35岁以下，这个比例就上升到68％和88％。换句话说，我们要促进就业必然涉及青年人的就业问题。

　　这次的《就业促进法》非常及时，有三个亮点。一是明确了在促进就业中政府的责任，法律首先是规范政府行为，在促进公民就业上，政府应该承担起相应的责任。

　　第二是规定了公平就业，消除就业歧视。我国现在这个问题非常严重，有各种各样的歧视，有性别、民族、年龄方面的，也有对残疾人、传染病病原携带者的歧视。这次的《就业促进法》明确规定要消除性别等5个方面的歧视，政府有责任建立公平的劳动力市场。我觉得，现在消除就业歧视的关键在于司法而不是立法。在美国，招聘时要做职位分析，不会写性别、年龄的要求，也不会说不要有前科的人。等到明年1月1日《就业促进法》实施之后，我们的问题就是司法问题，就是仲裁部门、法院如何判断构成就业歧视的问题。这个法律能否解决这个问题，将来是不是有必要再制定一部《反就业歧视法》，还有讨论的空间。

　　第三个亮点是政府要提供相关就业服务。目前，公共就业服务发展受到重视，但还存在一些问题，存在对困难群体提供的服务还不够等问题。

　　总之，我认为，立法不能变成“写字运动”，不是看立法写了多少字数，而是要看法的实施情况，关键在于日后的贯彻落实效果。本报记者李丽整理

　　建立促进就业长效机制着眼弱势群体保护

　　黄薇全国人大常委会法工委行政法室处长

　　《就业促进法》的通过可以用三个成果概括：一是科学立法、民主立法的成果。今年2月，这部法律草案经十届全国人大常委会第二十次会议初审。为把草案修改好，全国人大常委会坚持科学立法、民主立法的原则，经委员长会议决定，将这部法律草案向社会公布征求意见。

　　社会各界对该法反响很强烈，从3月25日到4月25日，在一个月时间内共收到各方意见11020件。70％是来自基层、来自普通劳动者，有大学毕业生、进城务工农民、企业职工，还有事业单位职工等。他们有的谈体会，有的提意见，还有的对草案的具体条款提出修改方案。

　　立法机关充分听取民意，进行认真研究，并召开座谈会，听取各部门、专家学者、用人单位等的意见，对草案进行认真修改，针对社会关注的公平就业问题，专门增加了“公平就业”一章；在就业援助方面，增加了对“零就业家庭”进行援助的专门规定；对职业中介存在的侵害劳动者权益、乱收费等问题，都作出了有针对性的规定。可以说，整个立法过程体现了科学立法、民主立法的精神。

　　第二，这个法的通过是加强社会领域立法的成果。最近几年通过了妇女权益保障法、未成年人保护法、义务教育法的修订，制定了劳动合同法，现在又制定了就业促进法，这些都是保障权益、关乎民生的重要法律。

　　第三，是完善劳动领域立法的成果。继1994年通过了劳动法之后，今年又通过了劳动合同法、就业促进法，使劳动领域立法更加完善，为我国社会主义市场经济的健康发展提供了法律保障。

　　《就业促进法》主要有如下几个特点：着眼于建立促进就业的长效机制；着眼于对弱势群体的保障，促进公平就业；立足于建立统一、开放、竞争、有序的人力资源市场，规范市场秩序，为劳动者提供良好的就业服务；立足于对劳动者的培训，提高劳动者的就业能力和创业能力。

　　对于促进青年就业，这个法有专门针对青年的条款，同时其他所有条款也都涵盖了青年劳动者。青年人有知识，有学历，如果发挥好自身的优势，树立正确的择业观念，再通过政府各种促进就业的措施，会逐步解决在就业方面遇到的问题。本报记者崔丽程刚整理

　　关注农民工和农村籍大学生就业难

　　谢良敏全国总工会法律工作部副部长

　　现在的就业促进法和草案相比已经有了很大的变化。现在看来，这部法确定了我国有关就业问题的大政方针和法律依据，在宏观层面和具体层面上对青年的就业作了保护性的规定，明确了劳动者包括青年劳动者平等就业、自主就业以及就业不受歧视的权利。这部法涉及政策性的规定较多，在具体问题上的操作性规定相对较少，给贯彻执行带来不小的难度。

　　对青年的就业保护可以分为对城镇青年的就业保护和对农村青年的就业保护。我比较关注该法对农村青年的就业保护。这部法对农村青年的就业保护，主要是改进进城就业的环境和条件。

　　现在对就业的看法不一致，有人认为农民有地种就是就业，有活儿干就是就业。从严格的意义上讲，就业是建立在劳动关系基础之上的一种有工资收入有双方当事人的社会关系，农民种田不是拿工资，没有具体的用人单位，尚不能称之为就业。现在进城打工的一般是农村青年，文化水平较低，从事体力劳动的占多数。在就业问题上，对农民工进城后的歧视比较严重，特别是在工资收入上差别很大。这部法对此作了相应的规定，比如第三十一条就对农村劳动力进城就业规定了与城镇劳动者平等的就业权利，不得对农村劳动力进城就业设置歧视性限制。这与此前相比有了很大的变化，体现了国家对全体劳动者在公平就业问题上的关注和重视。

　　与以前不同，现在大学生就业已经成为社会问题，特别是来自农村的大学生的就业压力更大，在就业过程中往往受到歧视，机会和条件远不如来自城市的大学生。工会在城市搞了金秋助学活动，每年能援助一批城市困难家庭的孩子上大学，但农村就没有。以前农村把培养孩子上大学作为摆脱贫困和解决子女未来出路的主要努力方向，现在高校收费高，农村学生特别是经济条件差的根本上不起，出现了新的读书无用论。另一方面，农村孩子大学毕业后找不到工作的几率比城市孩子要高。希望国务院在制定相关行政法规时能够对此作出相应的规定。

　　就业促进法的很多规定很好，关键是怎么能够贯彻执行到位。由于该法的操作性规定较少，只能通过制定行政法规和规章来解决执行中遇到的问题。需要引起重视的是，在制定国家行政法规和规章时，应当尽力避免从部门利益出发去起草法规规章的做法，更不应当借机把起草和制定法规规章作为向劳动者收取各种费用的机会与借口，而应把如何为劳动者提供更好的服务作为基本原则，把党和政府对广大劳动者的关怀真正地落到实处。另一方面，政府的监督检查对该法的贯彻执行同样重要，该法有涉及费用和补助的规定，如果监督检查不到位，贪污受贿等违法行为以及类似山西黑砖窑事件仍然可能发生。本报记者李松涛整理