———十六大以来我国依法治国的重大发展
编者按
当“依法治国”在今天已为人们耳熟能详的时候，当法治的力量逐渐改变我们生活的时候，回味十年前的伟大决策不禁让人心生感慨；同样，在今天人们满怀信心以科学发展观为统领，向富强、民主、文明的和谐社会迈进的时刻，回首我们曾经的足迹，才能更加有效地指引我们前进的方向。
为此，从今天起，我们陆续推出纪念依法治国十周年，落实科学发展观，构建和谐社会的系列评论，敬请关注。
社评
本报特约评论员 袁曙宏
今年既是1997年党的十五大把依法治国正式确立为党领导人民治理国家的基本方略10周年，又是2002年党的十六大对全面贯彻依法治国基本方略作出新部署5周年。十六大以来，我们党以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，在新的起点和高度进一步推动依法治国、建设社会主义法治国家向深层次发展，在确立法治理念、坚持依法执政、完善法律体系、推进依法行政、保障司法公正、建设法治社会等各个方面都取得了重大成就。
一、确立法治理念———提出和树立社会主义法治理念，为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会提供法治保障，为进一步推进依法治国、建设社会主义法治国家注入了新的动力和指明了前进方向 2005年年底，以胡锦涛为总书记的党中央从我国社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，在认真总结中国法治建设实践经验、借鉴世界法治文明优秀成果的基础上，作出了要牢固树立社会主义法治理念的重大战略决策。社会主义法治理念的提出，标志着我们党对建设中国特色社会主义法治国家的规律、对中国共产党执政的规律、对以法治保障科学发展、构建和谐社会的规律有了更加深刻的认识和更加全面的把握。从时间顺序上看，牢固树立社会主义法治理念的重大决策，是在以胡锦涛为总书记的党中央提出科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大战略思想之后作出的，它们之间存在着必然的内在逻辑联系。
一方面，牢固树立社会主义法治理念，既反映了贯彻科学发展观的基本要求，是科学发展观落实到法治建设领域内的具体体现；也反映了构建社会主义和谐社会的基本目标，是构建社会主义和谐社会必须具备的重要内容。社会主义法治理念强调以依法治国为其核心内容，以执法为民为其本质要求，以公平正义为其价值追求，以服务大局为其重要使命，以党的领导为其根本保证，这五个方面的有机统一，深刻而准确地抓住了社会主义法治建设的灵魂和关键，它与科学发展观强调以人为本、执政为民的核心理念，与构建社会主义和谐社会强调民主法治、公平正义的核心要求，在本质上是完全一致的。
另一方面，牢固树立社会主义法治理念，既是全面落实科学发展观的法治保障，又是构建社会主义和谐社会的法治基础。在当前我国正处于经济快速发展、社会急剧转型的时代大背景下，我们需要更加重视运用法治来促进科学发展，构建和谐社会。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们只有把经济、政治、文化、社会生活和满足人的全面需求、促进人的全面发展等各个方面都纳入制度化、法治化、程序化的轨道，坚持以人为本、公平正义，为科学发展提供行为规则，为和谐社会提供法治基石，才能真正走上全面协调可持续发展的道路，也才能真正把构建社会主义和谐社会从美好的愿景变为光辉灿烂的现实。
总之，社会主义法治理念是马克思主义中国化在法治建设领域内的最新理论成果，是以科学发展观统领法治建设的最新理论概括，是构建社会主义和谐社会理论的重要组成部分。它的提出和确立，为我们在新的历史时期推进依法治国、建设社会主义法治国家进一步注入了动力和指明了方向。
牢固树立社会主义法治理念，关键是要在全社会特别是领导干部中培养自觉学习法律、尊重法律、遵守法律、维护法律权威、严格依法办事的思想观念和行为习惯。十六大以来，新一届中央领导集体在治国理政的实践中率先垂范，带头学法，自觉守法，领导立法，坚持依法治国、依法执政、依法行政，带领全国人民深入践行社会主义法治理念。2002年12月，胡锦涛同志担任总书记后第一次出席的公开活动就是首都各界纪念宪法施行20周年大会，他在纪念大会上的讲话中深刻指出，实行依法治国的基本方略，全面贯彻实施宪法，这是建设社会主义政治文明的一项根本任务，也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作，要长期抓下去，坚持不懈地抓好。2003年3月，吴邦国同志在十届人大一次会议上指出，本届全国人大及其常委会将继续把发展社会主义民主、健全社会主义法制作为根本任务，争取在本届任期内，基本形成中国特色的社会主义法律体系。2003年3月，温家宝总理在国务院第一次全体会议上郑重宣告，本届政府履行职责要严格遵守和执行宪法与国务院组织法，并把依法行政作为新一届政府工作的三项基本准则之一。新一届中央领导集体履新后高度重视带头学习法律。从2002年12月到2007年5月，在新一届中央政治局41次集体学习中，第一次学习的内容就是法律，学习内容和次数最多的也是法律。在新一届中央领导集体的领导、组织和带动下，牢固树立、带头践行社会主义法治理念的活动在全国普遍展开，对建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会起到了强有力的推动作用。
二、坚持依法执政———确定依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式，与依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略相呼应，抓住了建设社会主义法治国家的核心和关键 自新中国成立之后，党与法治的关系就成为整个法治建设的核心问题，事关整个法治建设兴衰存废的大局。这一关系处理得好，则法治兴；处理得不好，则法治衰。党严格守法，则法治存；党不守法，则法治废。这是新中国成立以来、特别是改革开放以来我国法治建设的一条基本经验。这一经验影响着我国依法治国的道路、模式和进程。
2004年9月，党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”党依法执政基本方式的提出，是我们党从通过革命夺取政权到领导人民执掌政权的历史性选择，是从在封闭条件下实行计划经济到在改革开放条件下发展市场经济的时代性要求，是从党对国家和社会高度集中的一元化领导到对国家和社会的法治化领导的体制性呼唤。从1982年我们党提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”，到1997年十五大第一次把依法治国确认为领导人民治理国家的基本方略，到2002年十六大报告提出要提高依法执政能力，再到2004年十六届四中全会第一次把依法执政确认为党执政的基本方式，这既反映了我们党在领导与推进法治建设历程上的不断探索和深入思考，更反映了我们党在新的历史条件下治国执政方式的与时俱进和制度创新。
中国共产党依法执政，既在中外共产党执政史上第一次解决了共产党执政的基本方式问题，也是中外法制史上一个没有先例的重大法治创新，它突出体现了执政党在国家法治建设中的积极性、主动性、创造性和关键性。无论是依法治国还是依法行政，其前提、核心和关键都要求党必须依法执政；否则，实现法治就只能是纸上谈兵。因此，党依法执政的提出，将对依法治国和依法行政产生深远影响。历史必将证明，以我们党提出依法治国的基本方略和依法执政的基本方式为标志，中国共产党将领导中国人民从开元建国、致富强国步入制度治国、制度执政、建设社会主义政治文明和社会主义法治国家的新时代。
依法执政是中国共产党执政方式的历史性跨越，具有长期性、根本性、全局性和复杂性。要从制度上真正落实依法执政，要求我们党在执政方式上应当实现三大转变：即从主要依政策执政向主要依法律执政转变；从强调严格遵守法律执政向既严格遵守法律、又主动创制和运用法律执政转变；从加强自身制度建设与领导国家法治建设分头实施向二者同步推进，统一于依法治国、建设社会主义法治国家转变。
三、完善法律体系———加大力度制定和修改在我国法律体系中起支柱性作用的法律，中国特色社会主义法律体系基本形成，为建设社会主义法治国家构建了制度框架 依法治国的基本前提是有法可依，建设社会主义法治国家的首要环节是完善社会主义法律体系。2003年，全国人大常委会制定了5年立法规划，确立了在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标。
为实现这一立法目标，四年多来，我国的立法工作坚持以人为本、执政为民的根本宗旨，把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点与落脚点，取得了显著成就：一是对宪法进行了重大修改，为我国法律体系的完善奠定了宪法基础。2004年颁布的宪法修正案共14条，修正条文数是现行宪法四次修改之最，其主要内容包括完善土地征用制度、保护合法的私有财产权、保护非公有制经济的合法权益、建立健全社会保障制度、尊重和保护人权等重大问题。二是制定了监督法和行政许可法，对健全和完善制约公权力、转变政府职能的法律体系具有关键性作用。2003年颁布的行政许可法，对设定行政许可的权限、行政许可的实施机关、实施程序、许可费用和法律责任都作了明确规定，全面规范了行政审批权力，推动了政府职能的转变；2006年颁布的监督法，以对“一府两院”的监督为中心，以关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题为监督重点，对监督原则、监督主体、监督对象、监督范围和监督程序等都作了相应的规定，较好地规范了国家权力的行使。三是制定了物权法，根据宪法的规定和原则，对包括所有权、用益物权和担保物权等重要物权制度作了系统和明确的规定，是平等保护公有财产权和公民私有财产权、全面规范财产关系的民事基本法律，对健全我国的民事法律体系具有重要意义。四是制定和修改了一些刑事、经济、商事和环保方面的重要法律，使我国刑事法律体系更加严密，经济调节和市场监管法律手段更加完备，商事法律和环保法律更加健全。
总体上看，十六大以来，我国的立法工作坚持保护公民权利与规范公共权力相并重，以人为本、执政为民的理念得到了切实贯彻；坚持立法决策与改革进程相统一，加大了立法力度，遵循并反映了经济社会发展规律；坚持科学立法与民主立法相结合，扩大了公众的参与程度，立法质量有了较大提高。预计到2008年初，我国现行有效的法律将达到230件左右，包括宪法及相关法，行政法、民法、商法、社会法、经济法、刑法、诉讼和非诉讼程序法共七大部门的基本法律都将制定完成，与之相配套的行政法规和地方性法规也将基本健全。一个以宪法为统帅和根本依据，部门齐全、数量适度、体例科学、质量较高、内在统一、外在协调的中国特色社会主义法律体系将基本形成。
四、推进依法行政———明确了用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，与依法治国、依法执政相配合，为建设社会主义法治国家构建主体工程 2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》作为我国第一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件，是今后10年全面推进依法行政的总章程，在推进依法行政的历史进程中具有里程碑意义，标志着法治政府建设开始步入系统化、规范化和程序化的新阶段。《纲要》颁布之后，各地区、各部门普遍制定了落实《纲要》的实施办法或实施细则，为《纲要》的贯彻执行奠定了良好基础。总体上看，十六大以来，本届政府把依法行政作为各级行政机关应当遵循的基本准则，重点围绕解决依法行政实践中存在的突出问题，在全面推进依法行政、加快建设法治政府方面取得了重大成就。
一是政府职能进一步转变，行政管理体制改革不断深化。各级政府继续改善经济调节和市场监管方式，更加注重履行社会管理和公共服务职能；认真贯彻实施行政许可法，全面清理了行政许可项目、依据和实施主体；健全了应急管理的体制、机制和法制，提高了预防和处理突发事件的能力；信息公开工作取得重大进展，各级政府普遍实行了政务公开。
二是科学化、民主化、规范化的决策机制逐步形成。各地区、各部门建立健全了重大事项决策集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策效果评估、决策失误责任追究等制度，完善了科学决策、民主决策、依法决策三者有机结合的决策机制。
三是制度建设质量显著提高。截至2007年5月15日，国务院共向全国人大常委会提交法律议案28件，制定颁布行政法规122件，制度建设速度进一步加快，质量进一步提高，针对性、可操作性进一步增强。
四是行政执法行为得到规范，行政执法体制改革取得成效。各地区各部门所执行的法律、法规和规章，明确了执法主体和职权，完善了执法程序。
五是防范、化解社会矛盾的机制趋于健全。完善了信访和人民调解制度，加强了各种防范、化解社会矛盾的方式、制度之间的衔接、配合和整合，推进了矛盾纠纷调处工作的制度化、规范化，社会矛盾、纠纷和群体性事件高发的态势开始缓解。
六是对行政权的监督和制约进一步加强。各级政府更加重视自觉接受人大监督、政协监督、司法监督、舆论监督和社会监督；加强了行政复议工作，四年多来各级行政复议机关共解决行政争议20多万件；加大了法规、规章备案审查力度；强化了监察、审计等专门监督；推行了行政问责制，加大了对失职渎职案件的查处力度。
七是行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和能力普遍增强。广大行政机关工作人员学法、尊法、信法、守法的氛围逐步形成，依法决策、依法办事的自觉性明显增强，运用法律管理经济、政治、文化和社会事务，妥善处理各种社会矛盾的能力显著提高。
五、保障司法公正———围绕实现社会公平正义的要求，大力推进司法体制改革，为建设社会主义法治国家提供司法保障 健全的司法体制是建立社会主义法治国家的司法保障，是实现社会公平正义的制度依托。十六大以来，党中央高度重视推进司法体制改革，于2004年底发布了《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，明确了司法体制改革的指导思想、工作原则和目标任务，为司法体制改革指明了方向。
目前，各项改革平稳推进，改革举措取得实质性进展。一是重点改革和完善了民事、行政案件强制执行体制、司法鉴定管理体制、刑罚执行体制、劳动教养制度和律师制度等，切实解决了司法领域中存在的一些重点、难点问题，逐步健全和完善了司法体制。二是改革和完善了诉讼制度，将死刑核准权统一收归最高人民法院行使，改革了民事、行政案件审判监督制度，建立了民事、行政案件再审之诉制度，建立和完善了羁押工作制度，集中清理纠正了超期羁押问题，切实保障了公民和法人的合法权益。三是改革和完善了基层人民法庭工作机制和诉讼收费制度，明确了人民法庭可以直接受理的案件，开展了巡回办案，加大了司法救助力度，认真解决人民群众打官司难、打官司贵的问题。四是改革和完善了检察监督体制，加强了对诉讼活动、侦查机关刑事立案、刑罚执行和侦查取证等活动以及司法人员渎职行为的监督，建立健全了查办职务犯罪工作报备报批、讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像等一批规范办案程序、严格监督制约、保证办案质量的制度，加大了对司法权的制约和监督力度。五是改革和完善了司法干部管理体制，切实加强了党对司法队伍的领导，对人民法院、人民检察院工作人员实行分类管理，设立单独的法官、检察官职务序列，并改革了法官、检察官职业保障制度、初任法官、检察官选拔、任用制度，司法队伍的整体素质进一步提高。
六、建设法治社会———在全体公民中进行学法、尊法、守法、用法的法律教育，推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体发展，为建设社会主义法治国家奠定坚实的社会基础 现代法治是法治国家、法治政府和法治社会三位一体的有机整体，三者需要共同推进，同步建设。如果我们只重视建设法治国家和法治政府，不重视建设法治社会，法治国家和法治政府都将是无源之水，无本之木，缺乏根基和基础。
十六大以来，我们党在推动依法治国的进程中，高度重视人民群众在法治建设中的主体地位，充分发挥人民群众的积极性和创造性，努力培育和建设以现代公民为主体的法治社会。2003年颁布的行政许可法，确立了对公共事务治理先市场、再社会、再政府的制度安排逻辑，大大扩展了社会自治的空间；2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，对行政决策、行政立法、行政执法、纠纷解决和行政权监督等环节的公民参与途径都做出了明确规定，进一步健全了公民参与法治建设的制度安排。与此同时，我国坚持不懈地开展全民普法教育，“四五”普法规划的目标已经顺利完成，“五五”普法规划的工作已经全面启动，公民的法治观念和法律素质都有了很大提高，学法、尊法、守法、用法的浓厚社会氛围正在逐渐形成。这些都为建设社会主义法治国家奠定了良好的社会基础。
作为中国特色的社会主义事业的重要组成部分，中国特色的法治建设充满着旺盛的生命力。十六大以来我国法治建设取得的重大成就表明，如同中国改革开放以来的经济快速发展是一个世界性的经济奇迹一样，中国法治建设的快速发展也必将成为一个世界性的法治奇迹。而要实现这一法治奇迹，就必须在中国共产党的领导下，坚持法治规律与中国国情的创造性结合，坚持自上而下政府推动与自下而上公民参与的创造性相结合，坚持依法治国、依法执政、依法行政相互推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。历史将会证明，这是代价最小、速度最快、成功系数最大的中国特色的法治化道路，也必将是一条理性之路、智慧之路、前进之路。
作者系国家行政学院副院长
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