我国海洋环境保护法律制度亟需完善
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本报记者 蔡岩红
提要
近几年我国公布的海洋环境质量公报显示，我国海洋环境质量未有好转，破坏海洋环境的违法案件年年递增，其中不乏给海洋环境造成重大影响的案件，但至今还没有一起被依法移送到司法部门给予刑事制裁的
每年向海洋倾倒碱渣十万吨却只能罚款19万元 最近，中国海监南海总队发现，广东南方制碱有限公司从2003年至今，在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下，每年与海通公司签订运输合同，由海通公司的“海通01”船将该公司生产的废弃物碱渣倾倒在黄茅岛海域。
据调查，该公司平均两天向海洋倾倒1船碱渣，每船运载560吨，每年就向海洋倾倒碱渣约十万吨。尽管这是一起明知故犯的严重破坏海洋环境的违法行为，但南海总队却只能依照海洋环境保护法第七十三条的规定，对南方制碱公司处以19万元的罚款。
“碱渣倒入海水中可导致倾倒区海洋动植物全部死亡，且使海洋环境长时间难以恢复，对海洋环境的破坏十分严重，因此，这样的行政处罚显然太轻了。”但之所以作出这样的处罚，海洋行政执法部门也有其自身的无奈。“尽管我国海洋环境保护法律法规都针对海洋环境污染事故设置了刑事责任条款，我们认为也应该给予更严厉的处罚，但国家目前却没有制订配套的程序，行政执法部门与刑事司法部门之间在案件的移送与交接上存在许多障碍，导致实体法形同虚设。”国家海洋局中国海监总队督导处副处长宋霞接受记者采访时如是说。
目前行政处罚几乎是打击海洋违法行为的唯一手段 宋霞告诉记者，目前我国海洋环境保护法律法规对违法者设计了民事、行政和刑事三种法律责任形式。但实践中，几乎是以行政处罚作为唯一惩罚违法行为的手段。
近年来，从我国每年公布的海洋环境质量公报看，无一例外都是“令人堪忧”的消息。2002年至2006年的五年间，我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积约占我国近岸海域总面积的55%，近岸约25%的海域水质处于中度污染和严重污染状态，大部分海域都处于亚健康状态。而造成我国海洋环境质量不佳的原因，除了陆源污染外，就是一些非法海洋工程项目、海洋倾废和破坏海洋生态环境的违法行为。
据统计，从2000年至2006年，中国海监依据海洋环境保护法和海洋倾废管理条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例等法律、法规，开展了一系列海洋环境执法工作，共依法作出相关的行政处罚1383件，但这上千宗案件中没有一件被移交刑事处罚。
“这与我国海洋环境保护法律制度上的欠缺有很大关系。”宋霞说。
海洋环境保护法律法规缺乏可操作性 据了解，自20世纪80年代以来，我国先后加入了《联合国海洋法公约》等近20个有关海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约，在国内我们也制定了多部海洋环境保护的法律法规，可以说，我国在海洋环境保护的立法上已经给予了足够的重视，但这些法律法规过于笼统，缺乏与之相配套的实施细则，可操作性不强。
海洋环境保护法第91条规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，可依法追究刑事责任。海洋工程条例第50条、第52条也分别规定，对围填海工程中使用非环保填充材料和海洋油气矿产资源勘探开发中违法排放从而造成海洋环境污染事故，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可追究刑事责任。
我国刑法有相当数量的犯罪行为是以构成行政违法为前提的。如，与海洋环境保护法相对应的，刑法第338条规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
“但是在实践中，何为"重大事故"、"重大损失"、"严重后果"？这些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准，主观性强，在目前海洋环境保护法律法规中都缺乏切实明确的内容，使得我们执法者在实际办案中无法参照。”宋霞无奈地说。
而我国刑法第13条规定，情节显著轻微危害不大的不认为是犯罪。可见，认定某一违法行为的危害性是否达到犯罪的程度，是区分行为性质是行政违法还是刑事犯罪的关键。
行政执法与刑事司法缺少衔接 行政执法与刑事司法衔接机制是指具有法定行政管理权限的机关或组织，在行政执法过程中将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来，自然过渡和转移到刑事司法程序中，进而进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制。
与一般的刑事案件不同，环境犯罪案件的来源取决于行政执法机关的移送，刑事司法部门无权第一时间介入环境犯罪案件的侦查，案件来源必须通过行政执法部门的移送。
国务院2001年7月9日公布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条明确规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”
目前，我国海关、环保、水利、国土资源、林业等具有行政管理和执法权的部门，在行政执法过程都部分涉及行政违法行为与犯罪行为的界定。如：危害森林、水产资源与野生动植物管理制度的犯罪等。这些涉及犯罪的违法行为，很多已经列入刑法“破坏环境资源保护罪”等章节中。有关行政管理部门就行政违法与犯罪的界限等也相继提出了如何适用法律的意见，然后由最高人民法院、最高人民检察院以单独或联合解释的形式予以明确。
但目前，海洋行政执法部门与司法部门还未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制。因此，尽管海洋部门查处了不少严重破坏海洋环境的违法行为，但至今没有相关的移交程序。
专家建议海洋环境保护需实现从原则规定向具体规定转变 “如果没有刑法的最后屏障作用，行政法律法规在具有严重社会危害性的行为面前就会显得束手无策，违法行为就容易泛滥滋生，行政法律规范的规制力与权威性就会大打折扣。”宋霞深有体会地说，中国海监近几年的“海盾”行动，每年都要查处一大批重大海洋违法案件，仅2006年就查处了74起，比上一年增加了200%。但无一例外都只是进行了行政处罚。成倍增长的海洋违法案件，以及海洋环境质量的日渐恶化，与海洋违法犯罪行为得不到有效严惩不无关系。
中国海洋学会理事长王曙光曾表示，从整体上看，我国海洋生态环境保护的法律体系还不健全，特别是缺乏一些具体的、可操作性强的法律法规。因此要逐步制定相应的法律法规，使海洋生态环境保护实现从原则规定和定性到具体规定和定量的转变。尽快研究并制订诸如海洋环境保护法实施细则之类的法律法规。
有关专家还建议，要实现海洋环境行政执法与刑事司法的衔接，首要任务是实现立法上的协调和衔接。
为帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关犯罪，正确运用行政处罚和刑事处罚手段，对违法行为进行必要的惩治，就要以海洋执法机关管辖范围为基础，对海洋行政法律、法规与目前的刑法进行比照和分析，将海洋部门在行政执法中可能遇到的犯罪情况以及相应的法律规定进行梳理，明确罪与非罪的界限，由最高人民法院和(或)最高人民检察院予以解释，规定犯罪的立案标准等。
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