在法治化中提高应对突发事件能力

　　在当前加快政府职能转变和建设法治政府的目标下，强调政府的社会管理和公共服务职能，构建民主、服务、责任政府，应对并处置好突发事件是各级政府机关义不容辞的职责

　　本报特约评论员 王周户

　　近日，众多媒体纷纷刊发文章，回顾十六大以来，从非典疫情、松花江水污染、“桑美”台风，到最近发生的河南陕县支建煤矿事故……党和政府在各类突发事件中所经受的考验，在应对这一次次“大考”中，党和政府也不断磨炼着自身的执政能力，并不断通过法律的形式将有关经验制度化。最为重要的是，十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，这部法律的重要意义不仅在于使我们能更加有效地应对突发事件，还在于通过强化政府在突发事件中的法定权力、职责和责任，使政府依法行政的能力不断提高，执政能力不断增强。

　　突发事件所具有的突然性、严重危害性，对社会生产和生活秩序造成了非常态的冲击和破坏，已经不能通过正常社会秩序及其相关制度安排进行处理，需要采取非常态下的一些运行机制和措施来予以应对，包括对人们生活方式及活动范围甚至行为自由的限定、对物质设备及财产的强制使用、对有关人力及社会资源的强制调配等。只有这样相应的非常机制和措施，才能应对和解决非常态下的突发事件。基于此，突发事件应对法赋予了政府机关采取一定应急处置措施的权力，而且这些措施所表现出来的权力具有明显的即时强制性、集合性和自由裁量性等特征。这就是说，它不像常态情况下从作出到送达再到当事人自己执行乃至最后执行的过程；它也不会完全遵循常态下严格按照职能分工和职权划分那样应当由不同的职能部门行使相关职权作出决定；由于突发事件的紧急突发、复杂多变和严重危害等因素，它就给予了政府机关视情况而判断并斟酌选择应急措施的权力。

　　但从根本上讲，就突发事件本身的出现及其应急处置来说，并不是政府机关希望其发生或存在从而享有采取一定应急处置措施的权力。说到底，应对突发事件并提高相应处置能力，是政府职能的重要内容，尤其在当前加快政府职能转变和建设法治政府的目标下，强调政府的社会管理和公共服务职能，构建民主、服务、责任政府，应对并处置好突发事件更是各级政府机关义不容辞的职责。因此，赋予政府机关采取一定应急处置措施的权力，是基于其应对突发事件职责的需要。也正是基于此，突发事件应对法就政府机关采取应急处置措施的规定使用了“应当”而非“可以”或“有权”。

　　正因为应对并处置好突发事件是政府的重要职能及职责，因而突发事件应对法的立法精神及其语境度是在如何促使和保障政府机关如何履行好其法律职责下去设定的。因而，该法还要求政府机关在采取应急处置措施时，既不能不作为(那样就会构成违法失职)，也不能任意作为而违反行使自由裁量权所应当遵循的正当合理性原则的要求。如采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；当有多种措施可供选择时应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。这也就是说，尽管突发事件的应对与处置属于非常态法律运行机制下的处理模式，但它决不是法律之外的活动，依然属于法律之下的行为，应当依法和遵守法律规定。

　　根据突发事件应对法，政府机关对突发事件处理的职责性要求，还体现在预防与应急准备、监测与预警、处置中的救援、事后恢复与重建等方面。各级政府机关应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等方面的应急预案，等等。尤其重要的是，要求政府机关主动收集和掌握突发事件相关信息，并定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，以保障公众知情权；有关人民政府及其部门为应对突发事件而征用单位和个人的财产在被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

　　在法律制度上规定政府机关具有应对突发事件的职责，其重要意义就在于违反法定职责就是没有依法履行义务，而不履行法定义务的后果就要承担法律责任。因此，突发事件应对法中有关法律责任部分的规定就必不可少且显得尤为重要。如此，法定权力、职责和责任就成为政府机关提高应对和处置突发事件能力的重要保障。

　　作者系西北政法大学行政法学院院长、教授