《瞭望》文章：改革市长公开电话

　　《瞭望》文章：改革市长公开电话

　　将市长公开电话，打造成一个更好反映市民诉求的规范平台，有助于城市的和谐

　　文/《瞭望》新闻周刊记者褚晓亮 刘毅非

　　“12345，有事找政府”，这句关于市长公开电话的口号在中国几乎家喻户晓。

从第一部市长公开电话开通，到如今在各大中城市的普及，市长公开电话已走过了25年的历程。

　　作为中国转轨时期特定阶段的产物，伴随着中国社会结构的深刻变革，在各种利益矛盾错综交织的时代背景下，市长公开电话往往起到感受民生疾苦的传感器和协调各种利益以及矛盾关系稳压器的作用。

　　《瞭望》新闻周刊近日调研发现，在建设服务政府、法治政府，构建和谐社会的新形势下，市长公开电话正在由社会矛盾调解工具向着多功能的城市管理工具的方向发展；市长公开电话，将成为“诉求表达机制”的重要组成部分。

　　市长公开电话：服务型政府民生符号

　　我国第一部市长公开电话诞生于辽宁省沈阳市。1983年，沈阳市以“12345”为号码，设立了一部市长公开电话，在市民与市长、政府与社会之间架起了一座桥梁。

　　随后，全国一些城市也先后设立和开通了市长公开电话，市长公开电话在全国迅速得到普及和推广。如今在中国几乎所有的大中型城市都设有相应的机构，甚至一些县级城市也建有市长公开电话，很多省份还建立了省长公开电话。

　　江西省上饶市政府市长热线办公室的负责人表示，市长公开电话的普及代表的是政府服务理念的转变，意味着公众由往日被管制的对象变成了政府公共部门的顾客。

　　有了这样一部热线电话，群众只需按动拨号键便可以向政府倾诉心声，五湖四海、南腔北调，东长西短、柴米油盐，形形色色的群体、平平淡淡的琐事……都在市长公开电话这个交叉点上汇聚。

　　吉林省长春市一位参与过市长公开电话接线活动的部门领导感慨地说：“如果想倾听民生疾苦，如果想知道老百姓都在想什么、做什么，除了实地到基层外，这里可以说是一个便捷的途径。”

　　北京市政府便民电话中心副主任孙北川介绍说，北京市的“12345”热线平均每天呼叫量近一万条。市区人口有300多万的长春市在2006年一年接到的市长公开电话有24万件。这些来电来访，多数反映的都是和老百姓切身利益相关的问题，而且多数都是鸡毛蒜皮的小事。如楼下有人在打麻将扰民、宠物狗丢失了、楼道里的扶梯坏了却没人给修……

　　不久前于长春市召开的第十四届全国市长公开电话年会上，南宁市市长公开电话室工作人员告诉本刊记者，来开会之前，他们刚刚协调完一件“黄蜂窝事件”：一个幼儿园的芒果树上发现了一个黄蜂窝，马上拨“12345”请求帮助。最后，经过多方协调，市长公开电话室找到了公安消防部门来把这个黄蜂窝端掉了。

　　如此鸡毛蒜皮的一些事情都要来找政府，听起来有些不可思议。

　　“中国现在的公共服务体系还不完善，很多事情老百姓找不到相应的部门或找到了部门也没有得到很好的解决，这种情况下，市长公开电话实质上就是‘不管部’。是对公开服务的一种修补性措施，让老百姓哪怕最微小的利益有最后一道保障”，吉林省社会科学院社会学所所长付诚表示。

　　除了“不管部”以外，关于市长公开电话，在二十多年的实践运行中，还有很多的绰号，如“第二信访局”“泄气筒”等等。

　　说它是“第二信访局”，是因为通过市长公开电话，一些群体性事件得到了有效化解。2006年8月，山东省烟台市区数十栋居民楼因线路负荷太大，一日之内多次停电，造成很多住户家中电器受损，引发了居民围攻供电公司工作人员的群体性事件。市长公开电话办公室在接到群众电话后，迅速协调供电部门组织抢修，主动赔付损失，平息了群众的怨气。

　　说它是“泄气筒”，是因为很多市长公开电话工作人员都有这样的感慨，通过这样一个渠道，有时候即使解决不了问题也可以为老百姓顺顺心气。

　　吉林省吉林市一位市长公开电话的接线员告诉本刊记者，常常会接到一些电话，并不是希望政府帮助解决什么问题，而只是把心中对政府的一些想法，或者对政府一些部门的不满倾诉一下。倾诉过后心情就会好多了。

　　在实践中不断延伸

　　除在解决群众一些切身利益、缓和社会矛盾方面发挥着必要作用外，近年来，市长公开电话的发展也出现了一些新的趋向，不再只是单纯的政府与群众联系的热线，而正在变成具有预警、咨询、突发事件协调、非紧急救助等综合性的城市管理工具，各地市长公开电话出现了许多有益探索。

　　孙北川介绍，今年5月份，北京市在“12345”的基础上组建了北京市非紧急救助服务中心，统一受理并协调办理全市除紧急报警之外向政府提出的各类诉求、救助事项，市民对城市管理、公共服务的批评建议、公众对政府工作的监督，转办、交办、协调处置公众诉求，社情舆情汇集、分析等。由此，北京的市长公开电话从政府职能范围扩张到城市的整体功能服务范围。

　　还有一些城市将市长公开电话整合为综合性投诉中心，统一受理群众举报和投诉。如辽宁省大连市将原有七家与社会管理、公共服务有关的行政投诉机构，包括市民投诉中心、外商投诉中心、民营企业投诉中心、公务员监督投诉中心等整合在一起，形成统一管理、资源共享、整体调度、分工协作的管理体制，并借助服务外包，构建成覆盖全市的投诉、咨询和服务网络。宁夏自治区银川市以市长公开电话为载体，将原来的投资环境投诉中心、效能建设投诉中心、依法行政投诉中心等统一整合为“银川市优化发展环境投诉中心”。

　　吉林省长春市则通过市长公开电话开发出一项智能化新功能，可以对各行业和相关单位的投诉状态进行预警预报。这种预警预报系统通过对三年来市民反映问题的数据变化进行分析，测算出不同单位、不同行业的正常工作走势，从而建立起相对应的数字模型，并预测到后四周内投诉反映流量的变化。向相应部门进行提示和预警，使部门可以根据预警状态提前开展预防工作。

　　长春市政府办公厅副主任、市长公开电话室主任赵显表示，增加预警功能可使市长公开电话实现发挥参谋助手作用的功能拓展。由以往的根据经验判断投诉热点转变到科学分析上来，为政府领导决策和部门提前化解矛盾提供了真实的来自群众的社情民意参考。

　　信息化手段近年来普遍被应用到了市长公开电话之中，电子信箱、互动短信甚至QQ在线聊天等工具的广泛应用，使市长公开电话的功能得到了进一步的拓展和延伸。

　　浙江省嘉兴市市长公开电话办公室负责人钟宝法介绍，嘉兴市开通了QQ号为139057301的“网上在线受理服务”，市民可以通过上网用QQ聊天或留言的形式进行投诉或提出建议。

　　钟宝法表示，嘉兴市市长公开电话在整合了其他政府部门热线后，来电量大幅增加，而通过建立包括QQ在内的多渠道受理系统，使大量的群众来访都得到了及时处理。

　　“我们每天要看100多封电子邮件，对这些邮件的处理与接听电话一样，都要分类筛选并督办落实。”重庆市政府办公厅值班室主任史强说。据史强介绍，重庆市在网上开辟了一个市长信箱，使市长公开电话占线的问题得到了有效的缓解。

　　仍然是待定之身

　　据本刊记者了解，在市长公开电话25年的发展历程中，一直伴随着存废之争，其职能也始终模糊难定。

　　主张削弱或取消市长公开电话的人认为，市长公开电话的存在容易使市民产生依赖心理，大事小情都去找政府，不利于建设成熟的法制社会。此外，政府去管了许多不该政府管的事，什么事情都往这个筐里装，不利于政府自身的改革。

　　而市长公开电话自身在实践发展中也面临着一些亟待解决的困境和难题。

　　一是市长公开电话的机构设置和管理不够规范。如今，对市长公开电话的叫法可谓五花八门，如市长信访电话办公室、为民服务网络专线电话办公室、市民投诉中心、行政投诉中心、市长专线、政府值班室……究其深层次原因，是由于各个城市都是自设自管，在市长公开电话的机构设置上缺少统一规范。

　　济南市政府应急管理办公室副主任蒋友和认为，各地在设置时体现出较强的差别性，有的把机构设在信访局下，有的设在政府办公室内，有的是按公务员建制，有的则是按公务员和事业混岗或纯事业编制。有的是按处级待遇，有的则给予科级待遇。

　　一些市长公开电话工作人员反映，目前，市长公开电话机构设置不可避免地存在着一定随意性，随着政府主要领导的变动或好恶而有所变化。政府主要领导重视的，机构规格就高一些，运行得就好一些，主要领导不重视的，机构就基本上成了一个摆设。有的领导重视，机构作用发挥得好一些，有的领导不重视，硬件投入少，工作人员待遇差、素质低，作用发挥得就弱一些。

　　二是热线电话过多造成资源浪费。如今，政府各个部门为了利于为群众服务，纷纷设立了本部门的便民电话。这本是好事，但过多的便民电话群众很难记住，面对这些电话显得茫然，不知如何选择。

　　据黑龙江省大庆市市长电话受理中心统计，全市各部门设立的便民电话多达73个，多是五位数字的工商、税务、城管、物价、环保等行业举报电话，还有七位数字的政府职能部门公开电话。这些服务电话有的技术落后，设备经常出现故障，呈闲置状态，有的工作人员素质低，服务态度差，自身还经常被投诉。

　　三是市长公开电话权力有限，督办落实工作难度大。一些市长公开电话工作人员自嘲地说这是一个带有尴尬色彩的政府部门，背上插着市长的“尚方宝剑”，却常常面对一个细小的事情却无力协调，在一些市民关注的热点难点问题处理上，存在着时效性差、难以彻底解决等问题，群众意见仍然很大，不同程度地影响了市长公开电话的创新和发展。

　　长沙市政府政务公开电话办公室主任晏兴辉说，在实际督办中，经常会遇到一些部门敷衍塞责，消极处理群众反映的问题，还有些问题几家扯皮，各自都拿出各自行业的“规定”“规章”，由于受管理体制、政策法规、部门利益等诸多因素影响，一些问题协调和督办落实难度很大，群众对市长公开电话的权威性也表示怀疑。

　　打造成规范的诉求渠道

　　随着我国社会利益的多元化，社会公共服务的要求急剧增加，以及政府由“全能型政府”向“有限型政府”、由管制型政府向服务型政府转变。接受采访的多位专家和实际负责人表示，市长公开电话对完善群众的“诉求表达机制”，构建和谐社会有着特殊的意义，它有利于缓和和调解社会矛盾，为老百姓更多地解决一些实际问题。因此，整合资源，明确内涵，更好地服务市民，是其下一步发展必然的方向。

　　在第十四届全国市长公开电话年会上，与会的一些代表纷纷表示，当前，应当着眼于建设法制社会和城市的现代化管理需要，对传统的市长公开电话模式进行改革，对相应的市长公开电话资源进行整合和必要的规范，对市长公开电话的价值进行深入挖掘。

　　首先是整合线路资源。市长公开电话的增长幅度一直小于百姓诉求数量的增加，形成了“电话难打”的局面。此外，由于部门便民电话设置过多，有些问题群众不清楚是属于哪一部门的职能范围，有时会受到相关部门的推诿。这些都不能很好地满足群众的诉求表达要求，出现了一些不和谐的因素。现在，许多相关工作人员都提出，积极发展“一号通”，通过整合线路资源，只需拨打一个号码即可全部贯通，接受全部服务。

　　大连市政府行政投诉中心受理处的孙爱林表示，从长远看，以政府公开电话为龙头，整合部门热线电话资源将是市长公开电话的发展趋势。

　　其次，是通过市长公开电话整合社会资源，使之更好地发挥作用。东北师范大学教授孙力臻表示，市长公开电话既保障群众的现实利益，也保障群众对政府事务的参与权和监督权。可以考虑充分整合社会资源，调动社会各方面积极性参与进来，加强与人大代表、政协委员、专家学者及知名人士的联系，借助人大代表和政协委员参政议政的职能优势，做好群众反映的具有普遍性、苗头性等合理诉求的化解工作，促进热点、难点问题的有效解决。此外，应充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，与媒体做好互动沟通。把发挥媒体作用作为监督政府部门落实情况的一个服务延伸手段。

　　三是整合品牌资源。由于机构设置的随意性，市长公开电话发挥作用不同，难以形成品牌合力和影响力。在第十四届全国市长公开电话年会上，经过两年多的酝酿，正式通过了全国市长公开电话的统一标识。这被认为是市长公开电话迈向全国性规范管理的一个重要举措。

　　付诚所长表示，从行政建制上来看，还无法把市长公开电话按从中央到基层一级一级去设置相应的管理部门，而且，由于各个城市的情况都不一样，各个城市自建自管公开电话也有一定的必要性。但从构建和谐社会的发展趋势来看，市长公开电话还将在很长一段时期内发挥作用。因此，有必要总结市长公开电话多年发展的成功经验，对全国的市长公开电话在机构设置上作出必要的规范，提出一些在编制设置、人员配备、办公流程、硬件设施等方面的基本要求，同时，也应对市长公开电话的管理提出一些约束性要求，防止和避免一些地方将市长公开电话成为道具和摆设，浪费资源。

　　济南市政府应急管理办公室副主任蒋友和表示，目前，全国市长公开电话已经建立了一个年会制度，但这毕竟只是一个互相交流的机制，还不能算是一个规范性组织，可以考虑在民政部门注册，建立一个类似行业协会的组织，来指导、协调和规范全国范围内市长公开电话工作，促使其健康合理地发展。□