从化解体制改革风险到维护公平正义与保障民生

　　特别策划·中国社会保障制度30年

　　从化解体制改革风险到维护公平正义与保障民生

　　——全国人大常委会委员、中国人民大学郑功成教授谈30年中国社会保障制度改革

　　编者按

　　最近，中央接连出台了着眼民生的社会保障政策：其一，国家正式批准江西抚州、贵州遵义等79个大中城市开展城镇居民基本医疗保险试点，到2010年，将在全国全面推开；其二，截至今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人。“全民医保”、“全民低保”成为关键词。另外，截至2007年6月30日，全国参加合作医疗人口达7.2亿，占全国农业人口的82.83%。

　　今年是改革开放30周年。在这30年里，中国经济体制实现了由计划经济向市场经济的伟大转型，中国的社会保障制度也经历了由“国家———单位保障制”向“国家－社会保障制”的根本演变。改革的最终目标已经明朗，就是让全体国民免除生存危机和疾病恐惧并最终实现让人人享有社会保障。

　　今天，特别需要客观地回顾过去，理性地展望未来。为此，本刊专访了长期从事社会保障理论与政策研究的全国人大会常委会委员、中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成教授。

　　中国的社会保障制度改革，不止是制度自身的自觉完善，更主要的是改革开放特定时代背景下多种因素综合影响的结果。其中经济体制改革带来的变化直接动摇了国家－单位保障制的经济基础与社会基础。

　　如城市经济体制改革，使国有经济的一统天下转变为多元经济成分并存发展，企业组织不再长生不死，劳动者就业不再是铁饭碗，社会结构由此发生了深刻变化。市场经济优胜劣汰、经济主体多元化、劳动力市场化、收入差距扩大化及由此带来的社会阶层分化，以及单位与政府之间、个人与国家之间、单位之间的利益追求由过去的一致性逐渐走向分离，国家－单位保障制不再适应这种经济社会变革了，从而必须同步进行改革。

　　1986年，社保制度真正进入转型时期

　　记者：中国社会保障制度从什么时候开始进入重大变革时期？

　　郑功成：中国社会保障制度从1986年开始真正进入转型时期，即由“国家－单位保障制”迈向“国家－社会保障制”。1986年发生了三大事件：一是，全国人大通过的国家“七五”计划，首次提出了社会保障概念，并单独设章阐述了社会保障的改革与社会化问题，自此，社会保障作为一个涵盖了各项具有经济福利性的社会化保障措施的统一名词，便成为国家改革与发展的重要目标指向。二是，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，前者打破了计划经济的“铁饭碗”，取而代之的是“劳动合同制”，规定退休养老实行社会统筹并由企业与个人分担缴纳保险费的义务。后者满足企业破产和职工失去工作时对失业期间生活保障的需要，具有明显的制度重构与制度创新的象征意义；三是，劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金，开始消除社会保障单位化的烙印。上述事件客观地表明原有的国家－单位保障制开始被摒弃。

　　记者：从制度结构出发，原有的国家－单位保障制的基本框架由国家保障、城镇单位保障、农村集体保障三大板块组成。这种保障制度的特点是什么，存在什么缺陷？

　　郑功成：这种制度安排的特点概括起来主要是：国家负责、单位（或集体）包办、全面保障、板块分割、封闭运行，同时存在着不公平、效率低等缺陷。比如，封闭运行的单位保障制导致社会保障统筹、互济功能的丧失，单位负担畸轻畸重，一些老国企在改革开放前就陷入不堪重负的困境；国家－单位保障制的不公平性由受保对象个人权益的不公平日益扩展到保障供给者负担的不公平；还有这一制度过度强调国家与单位责任而不让个人分担责任亦无法具备可持续性。原制度的这些内在缺陷构成为中国保障制度改革的一个重要原因。

　　记者：转型时期中国社会保障制度改革另外的理由是什么？

　　郑功成：中国的社会保障制度改革，当然不止是制度自身的自觉完善，更主要的是改革开放特定时代背景下多种因素综合影响的结果。其中经济体制改革带来的变化直接动摇了国家－单位保障制的经济基础与社会基础。

　　如农村承包责任制的推行，使原有的农村社会保障制度丧失了赖以支撑的集体经济基础，合作医疗制度几乎全面崩溃，五保户制度亦一度遭遇到重大挑战；城市经济体制改革，使国有经济的一统天下转变为多元经济成分并存发展，各个单位尤其是企业组织不再长生不死，劳动者就业不再是铁饭碗，社会结构也由此发生了深刻变化，市场经济优胜劣汰、经济主体多元化、劳动力市场化、收入差距扩大化及由此带来的社会阶层分化，以及单位与政府之间、个人与国家之间、单位之间的利益追求由过去的一致性逐渐走向分离，国家－单位保障制便不可能再适应这种经济社会变革了，从而必须同步进行改革。

　　否则，这个社会稳定、协调机制就极有可能成为社会冲突、激化矛盾的新的致因，并对市场经济改革与整个社会的健康发展造成直接损害。

　　政府财政应当尽快承担起构建覆盖全民的健全的社会救助体系，帮助全体国民解除疾病后顾之忧，同时推进老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利事业发展的责任，同时对社会保险制度的历史欠账负责，真正让全体国民通过社会保障制度安排合理分享到国家发展的成果。

　　因此，加快社会保障立法步伐、严格按照部门职责分工理顺监管体制、明晰各主体的责任分担、强化各项社会保障制度实践的监督等，应当成为国家健全社会保障制度的着力点。

　　社保制度改革，成功化解经济体制改革的社会风险

　　记者：从国家－单位保障制转向国家－社会保障制，是这一制度的重大变迁，几十年的实践告诉我们，转型异常艰难。为什么？

　　郑功成：中国社会保障制度改革采用渐进改革、双轨并行、试点先行的方式推进，向着一个新的规范的完整的社会保障体系迈进，这个转型过程已有20多年，至今仍处转型期。在肯定改革初期试点先行经验的同时，我也明确提出过不赞同制度变革长期处于试验状态，因为这种状态不仅会损害制度的稳定性与可靠性，而且会直接损害相关群体的切身利益和全体国民的安全预期。从实践效果来看，这一制度的转型期确实太过漫长了。

　　社会保障制度转型之难在于，不仅需要对国家、企业、个人之间的利益做出新的重大调整，同时也需要对不同社会群体或不同利益集团的利益进行重大调整；不仅是对个别保障项目的调整，而且是对整个社会保障制度进行全方位的重大调整，这在世界上没有先例。

　　记者：中国社会保障制度改革是“摸着石头过河”。最初只是为了与国有企业改革配套，尔后是为市场经济改革配套，准确的定位是什么时候找到的？

　　郑功成：直到1998年，我们才逐渐明确要建立的是独立于企事业单位之外的社会保障体系，将社会保障作为一项基本社会制度加以建设的理念才逐渐得到确立。在1998年前，社会保障改革几乎没有考虑过制度转型的成本以及对劳动者社会保障权益历史欠账的偿还，政府处于回避责任的阶段。

　　从1998年开始，随着实施“两个确保”和确立最低生活保障制度以及各项社会保险制度覆盖面的扩展，社会保障才开始摆脱单纯为国有企业改革配套和被视为狭隘的市场经济组成部分的束缚，这一制度应有的追求公平的价值取向才开始被重新认同。而此前，社会保障被当成是社会与单位的包袱，改革中的价值取向深受“效率优先”的影响，福利的公平分配不再被肯定，“社会保障不是免费午餐”成为改革时代的流行观点，社会保障的价值取向与经济政策的价值取向日益混同为一体，社会保障改革在一些人看来就是将政府的责任降到最低点，而将个人的责任放大到了最高点。

　　记者：社会保障虽然采取的是经济手段，解决的却并不是经济问题而是客观存在的社会问题。中国社会保障制度改革取得哪些主要成就？

　　郑功成：社会保障改革取得的成就主要表现在四个大的方面：一是，重塑了国民社会保障观念。人们不再指望生老病死靠国家与单位，而是认同了包括个人在内的责任分担机制。二是，将原有的国家负责、单位（或集体）包办、全面保障、板块分割、封闭运行型社会保障制度改造成了政府主导、责任分担、社会化的多层次社会保障体系。虽然这一任务尚未完成，但新制度的原则与框架确实已经得到了确立。三是，较好地化解了市场经济改革带来的社会风险，为经济改革与社会发展创造了条件。失业保险、下岗职工基本生活保障、社会养老保险、最低生活保障制度等的建立，确实在很大程度上化解了市场经济条件下的社会风险。四是，明显推动了中国社会的发展进步。如社会保险制度的确立，使破产单位或困难单位的离退休人员不致因领不到养老金而陷入贫困，也避免了失业、下岗职工及其家庭因失去工作而陷入赤贫状态难以自拔，最低生活保障制度直接缓和了困难群体的贫困程度，新制度还明显增强了社会成员适应时代剧变的承受能力，促进了人的社会化。因此，社会保障改革其实是中国改革事业与国家发展中投入不多、收益巨大的投资。

　　社会保障改革取得的成就主要表现在四个大的方面：一是，重塑了国民社会保障观念。二是，将原有的国家负责、单位包办、全面保障、板块分割、封闭运行型社会保障制度改造成了政府主导、责任分担、社会化的多层次社会保障体系。三是，较好地化解了市场经济改革带来的社会风险，为经济改革与社会发展创造了条件。四是，明显推动了中国社会的发展进步。

　　采取积极措施，弥补放大个人责任的失误

　　记者：你在接受记者采访时曾经对中国社会保障改革提出一些意见，并认为它已经滞后于我们的经济和社会发展的需求。那么，改革过程中存在哪些失误呢？

　　郑功成：中国的社会保障改革从一开始便被动地跟着经济改革尤其是国有企业改革的步伐走，当国有企业改革成为整个改革事业的中心时，社会保障改革便成为为之配套的改革，造成的后果是社会保障的覆盖范围小，非国有企业及其他单位职工迟迟未能纳入社会保险体系；而统账结合形态的新制度因国有企业改革及经济效益的不平衡而在现实中变形，基本养老保险制度迄今仍然未能够实现全国统筹，对统一劳动力市场的发育及劳动力资源的合理配置造成严重的负面影响，并因制度实施的不平衡造成不同企业人工成本的差异而损害着市场经济所需要的公平竞争环境，相关群体亦在社会保障制度的变革中承受了过大的代价。

　　在社会保障改革过程中，我还注意到改革初期非常被动地随着国有企业改革进程处于头痛医头、脚痛医脚的状态，后来又显得过急。例如，在职工退休单位保障还未转化成社会统筹、中老年职工养老金历史欠账还未找到有效化解办法的条件下，国家就想从传统的、由单位负责的养老保障现收现付制一步跨入到全新的、特殊部分积累模式，增加了个人账户空账风险并制约着养老保险统筹层次的提升。

　　此外，我还特别注意到，改革中部门职责紊乱、决策机制与管理体制无序是一个深刻教训。例如，上世纪80年代中期由于不当分工造成的劳动部负责企业职工、中国人民保险公司负责集体企业职工、人事部负责事业单位职工、民政部负责农村居民等格局对社会保障制度的统一性损害极大；上世纪90年代中期将国家体改委的养老保险改革方案与当时作为主管部门的劳动部养老保险改革方案同时发布让各地自由选择并修正实施，造成了这一制度的地方分割等一系列后遗症，近十年来其实是在努力恢复到当时主管部门劳动部的基本思路上来，脱离国情并有违社会公平原则的国家体改委以个人负责的大账户为特色的方案被逐渐放弃，但国家与相关群体却为此付出了高昂代价而且还在为此付出代价；还有就是上世纪末因社会保险经办机构征收社会保险费中因各种原因出现征缴难问题，财政税务部门强势介入，导致了一个国家出现不同地方分别由社会保险机构与税务机构征收社会保险费的世界独例，不仅埋下了很大的记账风险，而且分割了社会保险制度的系统性与统一性，现在不得不为统一征收机构而付出代价。还有国家体改委、卫生部、劳动部、财政部四部委平等参与制度医疗保险改革方案，现实的结果是这一制度并不令人满意却找不到应当由哪个部门负责，等等。上述现象其实是部门职责紊乱、主管部门未能或者不能切实承担起制度变革主导责任的表现，它是以往改革留下的深刻教训，非常值得已经进入社会保障制度建设关键时期吸取。

　　记者：住房、医疗和教育成为压在人们身上的新的三座大山，这是否和社会保障改革出现失误有关系？

　　郑功成：在经济社会转型时期出现这些问题一部分是不可避免的，一部分是可以避免。如以往在改革中，实际上存在着过分夸大个人责任的失误。众所周知，社会保障的基本功能是缩小社会不公平，并通过化解个人或家庭生活中的风险来维护国民的生活信心。然而，中国社会保障制度改革中过分强调个人负责的政策导向与舆论渲染，如，片面宣扬城镇居民住宅的私有化与自有化，片面强调养老、医疗保险乃至教育方面的自我负责，造成了居民对自己未来生活的恐惧，这些方面的后顾之忧急剧上升，继而吝啬消费、扩张储蓄，以备将来养老、医疗、子女教育、住房等不时之需。

　　与此同时，在制度安排中还存在着忽略乡村社会保障制度建设的失误。而广大农村人口老龄化问题日益突出、贫困问题依然严重、流动的农村劳动力大军正面临着工伤风险和职业病袭击等问题。

　　记者：面对这些情形，政府采取了哪些扑救措施？

　　郑功成：基于现阶段各种民生问题的突显大多与社会保障制度不健全等相关，国家近几年的措施也明显地具有了针对性。例如，在教育方面，义务教育的福利性正在通过免除学费、杂费而逐渐恢复，高等教育与职业技术教育的公益性通过政府投入的增长而开始呈现；在住房方面，中央政府明确了扩大以低收入阶层为对象的廉租房等供应，适当地、公平地保障住房困难户的起码居住条件正在替代追求人人拥有自己住宅的单一改革目标；在对待贫困问题方面，国家继在城镇建立最低生活保障制度及其他社会救助制度后，于今年全面建立农村居民的最低生活保障制度，城乡人民因生活困难而面临的生存危机可以因此而免除；在城乡社会保障严重失衡的背景下，国家近年来实行农村五保户由财政供养的制度，加速度地推进农村新型合作医疗并且已经覆盖到了80％以上的农村居民身上，提前3年实现了国家“十一五”规划中的目标，如果再加上农村义务教育免费、最低生活保障建立，城乡严重失衡的社会保障格局开始向城乡统筹方向发展。在城市，居民的医疗保险制度已经开始试验，一个由不同制度安排组合并且能够覆盖全民的医疗保障体系正在确立之中。

　　社会保障投入应随GDP的增长不断增长，同时必须持续提高社会保障支出在国家财政支出中的比重。据统计，我国社会保障支出大概占到国家财政的12％，这个比例显然很低。在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱45％以上是用在社会保障上的；美国财政也有1／3以上用在这方面；我国香港仅卫生福利局和教育统筹局两个局的支出就占到财政的50％以上。

　　现阶段，要意识到社会保障的重要性。希望国家财政对社会保障领域的投入在“十一五”期末达到20％，超常规地提高财政对社会保障投入应成为衡量国家财政公共性的核心指标。

　　完善制度设置，消除新的不平等现象

　　记者：人们注意到，社会保障制度改革也造成了新的不平等，如企业负担不平等造成了生产成本结构的巨大差异。同等条件下，企业退休人员和事业单位及公务员退休后，退休金差额巨大等等。类似的情况还有哪些？后果是什么？

　　郑功成：社会保障改革中企业之间、地区之间与个人之间的不平等现象，是客观存在的。这种不平等既有历史原因，更有改革中的不到位与失误以及制度的非定型、不稳定的影响。有的企业不参加社会保险，不仅损害了企业的公平竞争，还诱使更多的企业不参加社会保险或者拖欠社会保险费，从而强化了社会保险制度推进的阻力，增加了制度建设的成本。地区负担的不平等主要表现在不同地区间基本养老保险缴费率高低差异上，这不仅对成本构成产生重大影响，还直接损害着地区经济的公平竞争，继而阻滞着基本养老保险制度走向全国统一，负面的连锁效应正在发酵。个人社会保障权益的不平等主要表现在许多人不能享有社会保障权益以及不能公平地享有社会保障权益方面。当社会保障与个人身份及等级密切相关时，就直接损害着社会保障制度的公平与公正性，它正在成为激化社会成员之间矛盾的一个重要诱因，值得我们高度重视与警惕。

　　记者：这些问题的出现，有些可能是因为受制于经济发展水平，有些则是制度设计的问题。政府应该从哪些方面着手来解决？

　　郑功成：要解决这些问题需要多管齐下，但最重要的还是牢固树立起公平、正义、共享的核心价值取向，将尊重社会保障制度自身发展规律与尊重现实国情有机地结合起来，在制度选择与设计中真正做到理性决策。

　　在当前，社会保障制度将要通过相关立法进入制度定型、稳定发展阶段，就特别需要明确主管部门的职责，防止以往多部门之间的相互掣肘，避免社会保障制度被扭曲，其中社会保险制度应当坚持权利义务相结合、劳资分责、政府担保，最终促使其理性地、自成系统的发展。而政府财政则应当尽快承担起构建覆盖全民的健全的社会救助体系，帮助全体国民解除疾病后顾之忧，同时推进老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利事业发展的责任，同时对社会保险制度的历史欠账负责，真正让全体国民通过社会保障制度安排合理分享到国家发展的成果。

　　因此，加快社会保障立法步伐、严格按照部门职责分工理顺监管体制、明晰各主体的责任分担、强化各项社会保障制度实践的监督等，应当成为国家健全社会保障制度的着力点。

　　记者：从1986年算起，社会保障改革已经进行了20多年，仅从覆盖面来说，实践中存在什么样的问题？

　　郑功成：从现行社会保障制度的覆盖面来看，覆盖面窄的局面仍然未从根本上改变，各项社会保险制度的覆盖面均未超过应当覆盖人员的1／3，乡村最低生活保障制度仍待建立，城镇居民中为数不少的低收入人口还需要救助，至于面向老年人、残疾人、妇女儿童的各项福利事业更是还未真正启步。可见，新的社会保障体系还很不完善，安全网客观上还存在着巨大的漏洞，人们的安全预期仍然很低，这当然会直接影响着城乡居民的心态、社会的生态，并对国民经济的持续发展产生着直接的牵制作用。

　　记者：这些问题通过立法能解决吗？还应该采取哪些措施？

　　郑功成：立法滞后对新制度的负面影响重大。社会保障制度如果不能上升到法律规范的层面，就不能称之为定型的、成熟的制度安排，其稳定性、可靠性都会大打折扣。

　　如社会保险制度的强制性不足，劳动者权益就会严重受损；社会救助的规范性不足，就可能酿发新的社会问题；社会福利事业缺乏必要的法律规范与主导，就不可能整合政府与社会各界的力量，福利事业严重滞后的局面非一日可以改变。

　　除了加快立法外，我认为尤其要强调的是国家财政对社会保障应当持续不断地、超常规地加大投入。

　　我国财政用于社会保障的支出仅占总支出的12％左右，所占比重之低不仅与经济发展的现实水平差距很大，而且在国际上也很少见。因此，加大财政对社会保障的投入不仅是建设健全社会保障制度的必须举措，而且也是执政为民、以人为本和财政公共性的具体体现。

　　国家财政应当努力推进并尽快健全社会救助体系，同时不失时机地促进各项福利事业的发展，包括教育福利与住房福利，这是政府应当承担的重要责任。但不赞成国家财政因过渡介入社会保险制度改革而步入社会保险制度前台来扮演直接责任者的角色，更无法认同税务机关直接介入社会保险制度，而是主张劳动保障部门必须承担起构建、推进社会保险制度自成系统、自我平衡、自我发展的重大责任。

　　我们需要确立这样的基本思路：社会救助、社会保险、社会福利多管齐下，其中政府承担社会救助的责任，主导社会福利事业的发展，支持社会保险制度按照权利义务相结合、劳资分责、主管部门集权监管、社保机构自成系统地理性发展。同时尽可能地调动社会资源，补充满足国民的社会保障需求。

　　解决国民后顾之忧，是政府的根本职责

　　记者：社会保障制度改革，起初是对“平均主义”“大锅饭”的矫正，现在，当中国收入分配差距扩大并已经构成严重的社会问题，社会保障制度改革为此能做什么？

　　郑功成：提高社会保障对收入分配的调节力度以控制乃至缩小城乡居民收入差距的持续扩大化，不仅是完全必要的，而且是完全可行的。包括持续扩大国家财政对社会保障的投入，开辟社会保障新的筹资渠道，尽快扩展社会保险制度的覆盖范围，建立以最低生活保障制度为核心的完整的对贫困居民的社会救助制度等，都有助于缩小收入分配的不公。

　　记者：目前社会保障制度改革中是否还存在资金不足的问题？社会保障投入占国家财政收入的多少比较合适？

　　郑功成：我国的社会保障制度建设确实存在着资金不足的问题，主要是财政投入偏少，社会资源动员不足。我认为，解决国民后顾之忧并不断增进国民福利是政府最大的也是最根本的职责，同时也只有政府才真正具有这种能力、权力与资源。社会保障作为维护公共利益和保障民生的重要机制，理所当然地成为政府的中心工作之一，并体现在社会保障制度对收入分配的调解力度和国家财政对社会保障所担负的责任上。

　　我认为，社会保障投入应该随着GDP的增长不断增长，同时必须持续提高社会保障支出在国家财政支出中的比重。目前根据财政部的统计，我国社会保障支出大概占到国家财政的12％左右，这个比例显然很低。在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱有45％以上是用在社会保障上的，美国财政也有1／3以上用在社会保障方面，我国香港仅卫生福利局和教育统筹局两个局的支出就占到香港财政的50％以上。

　　所以，在我们国家发展到这样一个阶段后，确实应该意识到社会保障的重要性。我希望国家财政对社会保障领域的投入在“十一五”期末应当达到20％，超常规地提高财政对社会保障投入应当成为衡量国家财政公共性的核心指标。

　　在中国现阶段，社会保障投入不仅不是一种负担，而且是一种综合效益最高的投资。比如农村的低保，如果发放100个亿，这100个亿马上就转化为消费，进而转化为GDP，进而能够增加工作岗位。因此，在讨论社会保障问题时应该学会算大账，即算经济持续发展与社会健康发展的大账。构建和谐社会的核心价值观就是公平、正义、共享，而社会保障就是维护社会公平正义和实现国民共享发展成果的基本的不可替代的制度安排。目前国家财政对社会保障的投入很大一块是投入到城市，我们应该在继续关注城市居民的社会保障的同时，向农村倾斜，特别重视农村居民的社会保障。

　　记者：有人担心中国会患上发达国家的福利病，对此，你有什么看法？

　　郑功成：我曾经明确表示不赞同这样的观点，在中国，福利病至少在三十年内均是一个伪靶子，但它确实会误导人们甚至影响政治决策。就我国而言，在相当长时期内不可能建成普惠性、高度公平的福利国。我们的社会保障制度建设目前仍然处于极低的水平上，就像一个营养不良的人需要的不仅不是防止富贵病或者肥胖症，而且应当加强营养，但制度建设又需要循序渐进，进而实现定型、稳定与可持续的发展目标。

　　记者：请你用简单的语言，回顾改革，展望未来。

　　郑功成：回顾中国社会保障的改革历程，成就巨大、教训深刻；展望中国社会保障的未来发展，任重道远、前景光明。我对未来保持乐观态度，因为国家已经明确了到2020年人人享有社会保障的目标，追求公平正义共享的核心价值正在成为政府与公众的共识，国民经济基础与财力亦日益雄厚，近二年来国家更加快了发展社会保障发展的步伐，可以预期，在不久的将来，有中国特色的社会保障体系将得到全面确立，它不仅能够解除城乡居民的诸种后顾之忧，而且在保障民生的基础上，一定会促进民生问题持续不断地得到全面改善。