暂停“退耕还林”背后的耕地保护危机

　　本报记者 李明思

　　实施了8年的“退耕还林”政策开始暂停，耕地管理政策进入到新一轮调整期。

　　最近，国务院下发《关于完善退耕还林政策的通知》，要求暂停纳入“十一五”退耕计划的1600万亩耕地，以确保守住18亿亩耕地红线。

　　退耕还林与18亿亩红线

　　9月12日，国家林业局新闻发言人曹清尧在新闻发布会上表示，之前国家计划在“十一五”期间退耕还林2000万亩，除却2006年完成的400万亩，其他1600万亩暂停执行。但是，这并不代表这项工程不再继续进行下去，而是要集中精力，集中资金，巩固这个成果。暂停执行将在确保成果的基础上，推进退耕还林工程的发展。

　　此番政策调整，舆论认为凸显了高层决策者对耕地流失的担心，2006年，温家宝总理就提出，在现代化完成之前，中国要确保18亿亩耕地。不过，一份国土资源部公报却显示，目前中国共有18.27亿亩耕地，而2006年全国耕地净减少460.2万亩，依照此速度，七年后中国耕地18亿亩“红线”将被突破。

　　一位全国土地利用总体纲要咨询专家团的院士向记者透露：“国务院曾认为18亿亩的耕地总量底线要坚守15年，守到2020年。”

　　该专家坦言中国耕地的减少到了十分危险的境地。国土资源部部长徐绍史曾在新闻发布会上痛心疾首的说：“18亿亩耕地红线是高压线，谁都不能碰，对敢于触红线的人绝不手软。我们必须坚守红线，绝不动摇，打一场只能胜不能败的耕地保卫战。”

　　中南林业科技大学法学院院长周训芳教授，对于存在的一些议论，显然有自己的看法，他强调说：“在深入调查研究、认真总结经验的基础上，实事求是地制订"退耕还林"工程建设规划，应当说，这是一次十分理性的政策调整，作为国家六大林业重点工程之一的退耕还林工程，在国家财力有限、退耕农户生活困难的情况下，集中财力解决已退耕还林的农户的生活困难，以巩固过去取得的退耕还林的成果，继续提高退耕还林的质量，是正确的。”

　　耕地保护战危机

　　国家确保一定的耕地面积，是为了保证国家的粮食安全，国家实行“退耕还林”政策，是为了保证国家的生态安全。“

　　中国政府最初的“退耕还林”的目标约为1.5亿亩左右。自1999年正式实行“退耕还林”政策以来，中国约有1.43亿亩耕地变为林地，2000年至今，“退耕还林”一直是每年中国耕地减少总量的首要原因，一般多于当年各项建设占用耕地的总量。以2006年为例，据国土资源部统计，中国生态退耕减少耕地509万亩，而建设占用耕地为387.8万亩。

　　“现在不少地方将一些高产的基本农田谎报为中低产的非基本农田，甚至谎报为山地，以便进行大规模的占用开发，这种情况相当普遍，中国正处于工业化和城市化加速期，各地建设占用耕地的势头很猛，现有土地制度很难约束地方政府。”武汉大学资源与环境学院国土资源管理系主任潘润秋教授语带忧虑的摇头道。

　　沈守愚点头同意此种说法，他强调：“中国的人口还处在高增长的状态，对于粮食安全的要求十分苛刻，死守耕地是保证未来中国粮食安全的基本条件，如今国家现实是基本农田的量基本不够用了，势必需要从中低产农田中整饬一部分加以改造，在未来几十年里，要守住18亿亩的耕地"红线"任务极为艰巨，建设占用耕地不能大幅压缩，只能从退耕还林上想办法了。”

　　地方政府违法用地严重

　　“如果把现在我们掌握的各行各业提出来的用地需要量加起来，那将大于整个中国的国土面积。”国土资源部规划司司长胡存智在去年的一次网络访谈中表示。

　　2005年，对16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%；个别地方甚至高达90%，今年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%，据了解，在上述土地违法中，地方政府和涉及地方政府的案件占20%，但从违法用地面积来看，地方政府主导的违法用地占到了80%。

　　全国土地利用总体纲要咨询专家团中的这位院士继续透露说：“中央常常需要具体的数据与资料，还有更加严厉与切实的耕地保护措施的方案，但是现在往往难以如愿，最迫切的是需要加大土地规划力度。”

　　国土资源部相关人士曾对媒体回应，指出中国目前地方经济发展对土地的需求与宏观调控政策的矛盾仍然比较突出，在经济快速发展，而地方增长方式尚未根本转变的情况下，发展用地与保护耕地矛盾进一步加剧，土地违法数量有重新扩大的趋势。

　　土地管理法明确规定了“国家实行土地用途管制制度”，对耕地、基本农田保护尤其严格，虽是如此，但是滥占乱用耕地的背后，隐藏的却是少部分地方政府盲目追求经济增长速度，片面依靠投资拉动经济增长，不顾资源支撑条件和环境承载能力，用行政力量推动投资增长，竞相“大上项目、上大项目”而展开的政绩工程，值得反思。

　　南京农业大学著名土地法教授沈守愚提出经济利益只是耕地减少的部分原因，更为重要的是土地规划权力不归口，没有统一性，土地规划在几个政府部门之间，都有各自的强调的立场，建设部以土地利用，发改委以功能规划用地，国土资源部以管理部门身份，都称拥有土地规划的权力，这样直接导致“责权利”的不统一，就是所说的“权力部门化、部门利益化、利益法制化”，“争权”现象难免发生，无法有效监管。

　　潘润秋认为农民对于“退耕还林”政策不了解，也是对土地的总体规划不了解，土地利用规划要充分体现耕地保护，不仅要确定耕地保护的数量，更要保护耕地的质量，而且还要将数量和质量在空间的分布确定下来并公布于众，让全社会监督。

　　物权法保障还林者权益

　　农民退耕还林以恢复被严重破坏的生态，政府以钱粮等方式对农民损失给予补助。国务院此次决定安排2000多亿元资金，用于今后8年延长退耕还林补助期限，巩固退耕还林成果，解决退耕农户长远生计问题。

　　王金祥说：“"退耕还林"实行钱粮直补到户、检查验收到户、林权落实到户等政策，极大地调动了广大农民造林护林的积极性，保证了造林任务的完成。”

　　周训芳认为物权法实施以后，在生态建设中如何维护集体经济组织成员的合法土地权益，是各级政府和林业主管部门首先应当面对的问题。

　　“物权法规定了地役权这一新型的物权形式。政府对农民的土地权利进行限制，除了过去的行政管理措施以外，还应当采用物权法规定的地役权合同的形式，与农民协商限制与补偿事宜，并通过合同的形式明确双方的权利义务，以达到促进国家生态建设、维护农民合法权益的双重目标。”周训芳最后补充道。