《瞭望》文章：湖北初步实现“保障”分流

　　只有给分流人员解决好社保和就业两大后顾之忧，才能避免乡镇机构改革陷入人员“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的怪圈

　　文/《瞭望》新闻周刊记者皮曙初

　　2003年以来，湖北省在全国率先试点开展乡镇综合配套改革，2005年在全省全面推开。这项改革从精简机构、裁撤冗员开始，其探索的乡镇党政干部交叉任职和“七站八所”职工转换身份的做法，成为乡镇机构改革的突出亮点。过去乡镇机构庞杂、人浮于事的状况在静悄悄中实现了平稳改变。据湖北省编办提供的信息，近五年来湖北省财政供养人员从205万人下降到190多万人，减少了10多万人，在全国名列前茅。

　　交叉任职治臃肿

　　我国进行农村税费改革、特别是免征农业税后，基层政权财政供养乏力，特别是乡镇一级政府“养人”更成困难，随时可能诱发“乱收费养人-养人乱收费”的新恶性循环。

　　据湖北调查，基层乡镇政权一方面麻雀虽小五脏俱全，乡镇内设机构繁杂，下属的站所更是多达30余个，机构重叠，职能交叉；另一方面机构不大人员多，一个乡镇乡级领导干部一般达到15人以上，包括教师在内吃财政饭的一般达到600～800人。

　　乡镇综合配套改革首先从乡镇机关“治臃”开始，对乡镇行政机关机构进行精简，推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置，大幅裁减机构与人员。

　　改革后的乡镇一般都实现了党政一肩挑，党委书记原则上兼任乡镇长，领导班子成员只有7到9名，2名党委副书记，一位担任人大主席，一位兼任纪委书记，2～3名党委委员兼任副乡镇长，2～3名党委委员兼任人武部长等职务。

　　在内设机构上，全省统一推行“三办一所”的模式，乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡财政所，并对乡镇机关严格控编，通过竞争上岗，对富余人员通过内退、分流等方式“消化”。

　　乡镇机关精减裁臃之后是乡镇“七站八所”的转制。除农村中小学、卫生院、财政所外，湖北省乡镇直属事业单位都面向市场转换机制，逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织；人员全部退出人事编制管理，退出财政供养系列。并建立“以钱养事”的新机制，公益性服务由政府“采购”，经营性活动走向市场。乡镇公益事业服务人员实行总量控制。

　　据统计，湖北省乡镇机构改革整合后保留的“三办一所”和延伸派驻机构，共精简分流财政供养人员36568人。其中，行政机关分流2万余人，减幅为37%；财政所和经管站合并后分流近9000人，减幅为45%；延伸、派驻机构分流7000人，减幅为41%。全省转制乡镇事业单位7.9万人已全部按规定程序退出事业编制管理序列，改革后继续从事农村公益服务的总人数为3.8万人，乡平均为35.5人，比转制前实际减少近六成。

　　有情操作社保先行

　　乡镇改革要分流的人员多，而作为农业大省的湖北地方经济发展不够，就业比较困难，人怎么减、往哪减的压力很大。湖北省从一开始就提出，机构改革要以人为本、有情操作。昔日吃“皇粮”的国家干部变成了“社会人”，退休养老问题成了他们最关心的“大事”，于是，湖北省启动乡镇事业单位基本养老保险改革，以社保为突破口，为乡镇人员分流安置寻求后盾。

　　2004年8月，湖北省政府办公厅下发《湖北省试点县（市、区）乡镇事业单位基本养老保险实施意见》，在进行乡镇综合配套改革试点的地方，开展乡镇事业单位基本养老保险。2005年9月，湖北省政府下发《关于全面推进乡镇事业单位基本养老保险制度改革的通知》，在总结试点地区经验的基础上，在全省全面推进乡镇事业单位基本养老保险制度改革。

　　根据这些文件，湖北各地为转制事业单位人员办理养老保险，解除其后顾之忧。对事业单位经县市办理组织人事录用手续和劳动用工手续的在编在岗人员实行全员养老保险，做实1995年1月至2005年12月的个人账户，以职工历年档案为缴费基数，按11%的比例补缴保费，并对自愿与单位解除关系的人员，给予一定的经济补偿。

　　改革需要支付成本，成本的补偿不到位，改革就是空谈。在湖北，社会保险被视为改革过程中的减压阀、稳定器，是改革必须支付的最大成本。在较早进行乡镇综合配套改革的京山县，记者看到在编、在册、在岗人员全部纳入社会养老保险体系，并补缴自1992年10月到2003年10月保险费用，单位支付部分不足的，由财政补足缴清。

　　据统计，在改革中，湖北省乡镇事业单位经组织、人事、劳动部门办理了正式手续的（含部分地方乡镇财经所和延伸派驻机构人员）在编在岗人员10.57万人，已有10.29万人参加了社会养老保险，补建了个人养老保险账户，参保率达97%以上，已缴纳养老保险金8.4亿余元，缴费率达94%；部分地方还为职工办理了基本医疗保险，解除了转制人员的后顾之忧。

　　在解除后顾之忧的基础上，对改革中分流的干部职工，也并非一“分”了之。湖北省各地都通过制定相应的优惠政策，帮助和支持他们开拓新的就业渠道。主要措施有：通过农村“养事”项目消化一批，鼓励创业扶持一批，外出谋职送走一批，充实基础安置一批，转制单位留用一批，提前退休养老一批，全省不少地方的分流人员重新找到新的就业岗位。

　　在京山，政府利用税收和规费等方面的政策支持，为下岗分流人员创造条件，帮助118名下岗分流人员办起了公司和企业。同时，以县职业培训中心为阵地，对下岗分流人员进行职业技术培训，增强就业技能，提供就业信息，帮助他们实现再就业，90%以上的分流人员都实现了再就业，使改革不仅推得进，而且稳得住。

　　实名公开“晒编制”

　　湖北省乡镇综合配套改革人员精减分流力度之大前所未有，但是这场“减人”的改革却平稳、顺利推进，这是因为在改革的过程中最大限度地保障被调整利益人的权益。养老保险制度和就业扶持政策解除了分流人员的后顾之忧，而编制政策的统一和实名公开保障了公平与公正。

　　2005年，湖北省设立了一个财政与编制政务公开网。在这个网上，全省每一个行政机关和事业单位的每一位在编人员的编制情况，都被公开“晒编”，任何人都可以上网查询核对。设立这一公开网的最初目的，是配合乡镇改革中定编定员政策，让改革中用人的问题能够全部阳光操作，接受广大群众的监督。

　　统一机构编制政策是湖北省乡镇改革在“人”的问题上一项硬措施，乡镇机构设置、人员编制、党政领导班子职数、县级编制权上收到省，地方没有扩大编制的权力，而且编制“实名制”，每个财政供养人员只对应一个实名编制。这使改革全程处于阳光之下，保证了改革的公平、公正。

　　据湖北省编办介绍，到今年6月底，全省7265个行政机构和34216个事业单位135.68万人的编制情况全部实名上网。在网上就可以直接查到全省每个乡镇的编制数额和人员情况。

　　除了网上“晒编”，湖北省在实际工作中坚持做到“四公开”：政策公开，把政策交给群众，凡群众关心的改革政策都通过印材料、发简报、设公示栏等形式予以公布；方案公开，在方案起草过程中，组织干部职工进行讨论，广泛听取意见和建议；过程公开，在干部职工竞编竞岗过程中，由人大代表、政协委员、纪检监察干部组成监督小组，对笔试、测评、答辩各环节实施全程监督；结果公开，考试成绩、民主测评结果都及时张榜公示。