《瞭望》文章：环保“十一五”布新局

　　“十一五”期间，我国治理环境保护的投入、力度都将有较大提高

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟

　　9月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国家环境保护“十一五”规划》（以下简称《规划》）。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的有关专家分析指出，《规划》针对当前造成环境形势严峻的三大因素，提出了“十一五”期间环保工作的主要任务，所确定的8个重点环保领域和十项重点环保工程，将夯实基层环境管理能力，拓宽环保范围，加大环保投入，更加清晰明确地界定我国“十一五”期间的环保工作。

　　三大因素阻碍环保前行

　　《瞭望》新闻周刊从有关部门获悉，环保“十一五”规划经过了长期讨论、不断完善后慎重出台。

　　2003年9月，根据国务院的统一部署，国家发改委与国家环保总局联合启动了《规划》的编制工作。2004年9月到2005年6月，中华环保联合会在全国范围开展了公开征集环保“十一五”规划意见和建议活动，共400多万公众参与，反馈的意见已经体现在了规划中。2005年9月，《规划》编制机构分别召开了国务院机关部委座谈会和专家论证会，听取意见。之后又多次邀请各省、自治区、直辖市环保部门参与讨论，就一些关键指标与各地进行衔接。

　　进入2006年，《规划》编制机构根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次环保大会的精神，对规划作了修改完善。并在6月书面征求了各部门意见。在12月再次召开了专家论证会听取专家意见，形成了此次提交国务院常务委员会审议的《规划》。

　　据有关专家介绍，此次《规划》中，明确指出当前造成我国环境形势严峻的主要因素有三：思想认识不到位、产业结构不合理、深层次问题仍未解决等，我国已经进入环境事故多发期和环境矛盾凸显期。

　　“十五”以来，党和国家高度重视环境保护，全民环境意识普遍提高，环保措施力度不断加大，环保投入大幅增加，部分城市和地区环境质量得到改善，生态环境严重恶化的趋势有所减缓，核安全和辐射环境处于受控状态。但总体上看，当前的环境状况同全面建设小康社会的要求还有相当大的差距。

　　来自国家环保总局的资料显示，中国环境可持续指数在144个国家中排在第133位；全国70%的江河水系受到不同程度污染，40%基本丧失了使用功能，目前流经城市的河流90%受到严重污染；3亿农民喝不到干净水，4亿城市人呼吸不到新鲜空气；1/3的国土被酸雨覆盖，世界上污染最严重的20个城市我国占了16个……近几年来，环境损失约占当年GDP的8%～13%。

　　有关专家在接受本刊记者采访时分析指出，当前的严峻状况，一是源于部分地方官员的思想认识不到位，“重经济增长、轻环境保护”的观念、行为依然突出。

　　其次是产业结构不合理，经济粗放增长方式没有根本改变。其结果就如国家环保总局局长周生贤所说，传统的发展模式下，烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP。消耗的资源多，产生的污染大，经济增长与环境保护的矛盾十分尖锐。

　　三是一些长期制约环保工作的深层次问题，如体制不顺、机制不活、投入不足、能力不强的问题依然突出；同时，有法不依、违法难究、执法不严、监管不力的现象比较普遍。

　　在恶性循环之下，环境污染引发的社会不稳定与日俱增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。2006年，平均每两天发生一起突发性环境事故，全年的群众环境投诉达60万人次。

　　周生贤说，近年来，群众的环境投诉和因环境问题引发的群体性事件以每年30%的速度上升，污染问题已经成为严重危害群众健康、影响社会稳定的重要因素。

　　饮用水安全是八大环保重点之首

　　据有关专家介绍，《规划》把污染防治作为“十一五”环保工作的重中之重，把保障城乡人民饮用水源安全作为首要任务，围绕必须切实解决的突出环境问题，对水、大气、固体废物、生态安全、农村污染防治、海洋，核与辐射安全和管理能力建设等8个领域的工作积极推进。

　　把保障饮水安全提到首要位置，正是对症下药。今年年初的数据显示，群众饮水安全正受到严重威胁。目前，全国3亿多农村人口存在饮水不安全的问题。不少地区符合标准的饮用水水源地呈缩减趋势。据最近调查，113个环保重点城市的222个地表饮用水源地，平均水质达标率只有72%。因此，保障饮水安全已成当务之急，

　　一位长期从事环保研究的专家说，饮水问题关系到人民群众的基本生存需求，而人的需求永远是第一位的。值得高兴的是，虽然形势严峻，但从中央到各相关部门，都采取了积极的态度，正视和解决这个问题。《规划》把保障城乡人民饮用水源安全作为首要任务，再次证明了我国解决这一问题的决心。

　　专家同时向《瞭望》新闻周刊分析指出，《规划》对重点治理的流域和区域作了适当的增加。

　　在水方面，重点流域在“十五”期间“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、滇池、巢湖）和三峡库区及其上游的基础上，又增加了松花江、黄河小浪底水库库区及其上游、南水北调水源地及沿线三个重点区域。

　　中国环境规划院院长邹首民在第三届环境与发展中国论坛上指出，治理水污染是国家“十一五”环境保护工作的重中之重。从上述重点流域治理的区域范围扩大看，“十一五”期间，重点流域的水污染治理将涉及23个省、市、自治区。重点流域总面积约275万平方公里，水资源总量8128.7亿m3，总人口约7.88亿，产生GDP约9.6万亿元。

　　除重点流域有所拓展外，其他环保重点也呈明显地域拓展的态势。在大气方面，污染防治的重点城市由47个增加到113个。在海洋方面，重点海域除渤海外，再增加了长江口、珠江口两个海域。

　　此前，一些流域、区域没有列入重点治理范围。专家分析指出，这不是说这些流域、区域不存在环保问题，而是因为这些流域、区域的环保问题以及引发的矛盾冲突还没有凸显出来。例如，松花江流域在发生污染事件之前，实际上已经有一些污染问题和环保隐患，但因为矛盾还不是很尖锐，所以并未列入重点流域的范围之内。

　　此次《规划》扩大重点治理的流域、区域范围，是一种顺应形势需要的及时调整，也体现了相关部门务实的姿态。

　　提高基层环境管理能力

　　受访专家分析，此次《规划》的另一个亮点，是大力加强环境管理能力建设。

　　《规划》指出，环境管理能力建设已成当务之急，其重点在于建设先进的环境预警体系和完备的执法监督体系。据悉，有关部门已经编制了相应的专项规划。

　　长期以来，我国环境管理能力薄弱的问题一直没有得到很好解决。

　　在环境预警方面，很多地方的环保局连最基本的监测设备都没有。有基层从事环保工作的同志说，环保监测是“废水靠看、废气靠闻、噪声靠听”，“最好的设备都是父母给的”。一位县环保局长也告诉《瞭望》新闻周刊，“我们只有一台监测设备——噪声监测仪。如果真出了污染事件，我们只能两手空空地跑去干看。”

　　在执法监督方面，不少地方环保部门难以履行执法监督的责任。国家环保总局经过调查后指出，部分地市级环保机构不健全，不少县没有独立的环保机构，有些虽有机构，但属事业性质。总体上人员编制基数小，人员素质低，一个县级环保局只有七八个人。另一个极端，则是有的县环保局机构臃肿、人浮于事，有的甚至高达500人之多，懂业务的进不来，不懂业务的挡不住，环保局成了安排各种社会关系的“收容所”。

　　以江西省为例，2005年底之前，江西省还有20多个县（市、区）没有成立独立建制的环境保护机构。有些地方的环保部门设在城建局内，只是一个股级单位。有不少县（市、区）的环保部门都是事业编制，根本不具备行政执法资格。

　　就算是已经独立建制的基层环保部门，也很难落实执法监督。一位县环保局局长说，“我们有十来个人、一辆车，和其他县比起来，这就算条件不错的了。但我们县里有几百家企业，对排污单位随时监控有心无力。”

　　有关专家坦言，在环境的监测预警方面，目前的状况就是一句话：能力薄弱，不成体系。在一些地方，环保部门就好像一个盲人，眼前一片漆黑。要想知道空气的质量怎么样、水的质量怎么样，根本不可能，因为没有准确的数据。更为糟糕的是，没有第一手准确的监测数据，上级部门也就无法对相关问题作出准确的判断和宏观决策。基本监测手段缺乏，环保预警更是可望而不可及。

　　在执法监督方面，也同样存在不足。首先，环境监测软肋也影响了执法监督。环境监测是执法监督的基础，没有监测，就无法知道谁在违法，违法程度如何。其次，目前环保机构设置不健全，人员配备不足、素质不高，环保执法者枉法、犯法、腐败的问题也是一个现实。第三，地方保护主义仍然需要进一步破除。

　　受访的专家认为，这些问题都是环保领域的顽疾，也是影响环保工作开展的绊脚石。此次《规划》针对这一领域做文章，非常值得期待。

　　5830亿建十大工程

　　专家介绍，“十一五”期间我国环境保护的投入比较大，将集中在10项环境保护重点工程上。

　　这10项环境保护重点工程包括：环境监管能力建设工程、危险废物和医疗废物处置工程、铬渣污染治理工程、城市污水处理工程、城市垃圾处理工程、重点流域水污染防治工程、燃煤电厂及钢铁行业烧结机烟气脱硫工程、重点生态功能区和自然保护区建设工程、农村小康环保行动工程、核与辐射环境安全工程。

　　有关部门测算，要完成十大工程，需投资5830亿元。

　　同时，《规划》在总结“十五”环保投入完成情况的基础上，依据“十一五”需要完成的主要任务，对“十一五”环保投入需求进行了认真分析和估算：“十一五”环保投入需求约为15300亿元，比“十五”增加了82%，约占同期GDP的1.35%，比“十五”提高了0.16个百分点。

　　对于资金来源，《规划》提出，环境基础设施建设、重点流域综合治理、核与辐射安全、农村污染治理、自然保护区和重要生态功能区建设、环境监管能力建设等，主要以地方各级人民政府投入为主，中央政府区别不同情况给予支持；工业污染治理、按照“污染者付费”的原则，由企业负责。其中现存污染源治理投资由企业利用自有资金或银行贷款解决；新扩建项目投资，要纳入建设项目投资计划。同时，积极利用市场机制，吸引社会投资。

　　此外，针对“十五”环保指标未完成，“十一五”开局之年的2006年，两项约束性指标依然呈增长态势的状况，为更好完成“十一五”环保指标，《规划》在布局8个重点环保领域和十项重点工程的同时，将环保指标数目由“十五”计划的27项减少到11项。

　　《规划》在总结“十五”计划指标完成情况的基础上，突出可操作性，对“十一五”环保指标进行了调整，确定了有法定数据来源、可监测统计、能定量考核、能够体现国家环保政策导向的关键指标。在11项环保指标中，二氧化硫排放量和化学需氧量排放量两项是约束性指标，污染防治指标3项，环境质量指标6项。

　　据了解，指标值是和有关部门与地方协商后确定的。

　　环保目标制约因素仍多

　　实施《规划》有很多有利条件，但有关专家指出，不能忽视一些制约因素：

　　一是“十一五”经济发展的规模和节能节水目标的完成情况，是影响到环保指标完成的重要因素。《规划》的目标是依据《纲要》，在GDP年均增长7.5%、单位GDP能耗降低20%、单位工业增加值用水量降低30%的基础上制定的。如果节能节水指标完不成，主要污染物减排指标完成的难度将加大；即使节能节水指标如期完成，如果GDP总量增长过高，相应的能源消耗总量过高，实现减排目标的难度将更大。

　　二是环保投入能否及时到位。“十一五”环保投入需求虽然仅占同期GDP的1.35%，但仍需全社会的共同努力才能落实。特别是十大环保重点工程能否按期完成，直接关系到《规划》目标能否实现，必须采取措施保证投入。当前，仍需要创新机制，以政府投入带动企业、社会投入；以经济政策调动市场资源，形成多元化的投入机制，特别是各级政府都要把环境保护投入作为公共财政支出的重点并逐步增加，国家基本建设投资要继续向环境保护倾斜。

　　根据发达国家经验，一个国家在经济高速增长期，环保投入要在一定时期内持续稳定达到国内生产总值的1.5%，才能基本控制住污染；达到3%，才能使环境质量得到明显改善。我国目前在以占GDP1.35%左右的投资，偿还50多年来的治理欠账，消减10%的污染负荷，支持7.5%的增长速度，任务艰巨，难度很大。

　　北京师范大学资源与环境学院教授王红旗说，环保问题并非环保部门一家可以解决，也不是纯粹的环保投入可以解决的。只有在每个领域的规划中，每个项目的运作中，都把环保因素、环保投入考虑在内，才能真正扭转当前严峻的环境形势。