美国的地方保护主义与法律控制

　　李海涛

　　2007年4月30日，美国最高法院在鄂乃德和赫基马固体废弃物案中再次对地方保护主义案件作出判决。位于纽约州中部的鄂乃德和赫基马县发布了关于固体废弃物的收集、运输及处理的规定，要求两县的固体废弃物必须送到鄂乃德-赫基马废物处理机构所经营的垃圾中转站，而该中转站收取的倾倒费明显高于其他地方。负责收集和运输固体废弃物的经营者认为该规定构成对县外企业的歧视，属于地方保护行为而提起诉讼。

　　如果要探讨美国的地方保护主义，就不得不从州行为理论谈起。州的管制往往以应对市场失灵为目的，但许多管制事实上是无效率的，并可能与联邦反托拉斯法相冲突。如果严格适用联邦法律优先原则，那么大量的州管制计划都将归于无效，这种局面显然不利于发挥各州在国家治理中的作用，也与联邦制和各州的主权地位不符。于是，州行为理论应运而生。该理论可以使州的反竞争行为在一定条件下豁免适用反托拉斯法。美国1984年《地方政府反托拉斯法》把州行为理论的豁免进而延伸至州政府之下的一定级别的地方政府。

　　州行为理论创立于1943年帕克诉布朗一案。在该案中，加利福尼亚的一名葡萄干的种植者反对依据1940年葡萄干收成的加州立法建立和实施销售计划，并认为该计划违反了谢尔曼法。在经历了几年因供应量过大而导致价格急剧下降之后，加州建立了一个详尽的制度来管理葡萄干的生产和销售。来自该行业不同部门的代表经过任命组成了一个专门委员会，该委员会在经过公开听证和讨论后实施这一管制计划。商人布朗声称这一计划将使其不能履行已经签订的供货合同而提起诉讼。

　　最高法院认为如果加州管制计划是由私人、个体或公司的契约、联合或共谋来组织实施的，那么这一计划就是违反谢尔曼法的。然而，州采纳和施行这一计划并未订立契约、协议，也没有共谋来限制贸易或者形成垄断，而是基于其主权以一种谢尔曼法并不禁止的政府行为施加的限制。因此，最高法院判定加州这一法律免于反托拉斯法的适用。

　　美国最高法院推理认为，谢尔曼法没有限制州的行为和州支配下的官员行为的意图。在二元政府体制下，各州享有宪法保障的主权，仅有国会可依据宪法削减其权力。除宪法另有规定，或者是其行为与已经授予给联邦政府的权力及相关国会立法相抵触之外，各州政府在其管辖范围内享有主权。这就是最初的州行为理论。

　　事实上，州的管制大都要通过企业等私方当事人来执行。因此，私方当事人在诉讼中经常以州行为理论为其反竞争行为进行抗辩。

　　在加利福尼亚酒类零售商诉米德卡尔铝公司一案中，最高法院明确州行为理论适用的两个条件：“第一，对竞争的限制必须"作为州政策被清晰陈述和肯定表达"；第二，该政策必须由州本身进行"主动监督"。”

　　那么，地方政府能否根据州行为理论而要求豁免呢(在美国州不属于地方政府)最高法院认为州以外的政府机构的行为不能豁免于反托拉斯法，除非地方政府的行为与州政策相关，并且是“清晰表达”的。

　　从表面看，州行为理论可以使州和地方政府有能力实施一些行政垄断行为，然而在美国对州行为理论的适用有诸多限制，使其难以形成地方保护。

　　首先，最高法院指出，如果州不是以管理者身份，而是作为商业参与者从事行为的话，不能获得豁免。

　　其次，对州行为理论的另一个重要限制是美国宪法的贸易条款。该条款规定，“国会有权管理与外国的以及州与州间的贸易”。最高法院在进行解释时发展了该条款的潜伏效应，即禁止各州管制与其他州的贸易，禁止歧视外地企业，给外地企业强加本地企业无需承受的负担。

　　为了与贸易条款保持一致，州的成文法必须经受三个方面的检验：一是该成文法是否是公正地对贸易实施管制；二是该成文法是否服务于一个地方的合法目的；如果是这样的话，那么，是否存在其他既不会对州际贸易造成歧视，又能促进该地方利益的其他可替代性方式。

　　有时，各州在拒绝发放经营许可证时会提出理由说，尽管这会对州际贸易有所限制但同时会保护和促进地方经济利益，对此贸易条款也绝对禁止。

　　美国的历史告诉我们，即使是在美国，各地实施地方保护主义的力量也是很强大的，因此十分注重对州及地方政府从事地方保护主义的意图进行控制。对于州行为理论，除了自身适用条件的限制以外，如果州不是以管理者的身份，而是作为商业参与者从事行为的话，不能获得豁免。并且，美国宪法的贸易条款，禁止各州对州际贸易强加负担或构成贸易歧视；同时，宪法的其他条款也对反竞争的州行为进行限制。

　　(作者系中共河南省委党校法学部副教授、中国社会科学院法学所博士研究生)