铜版纸反补贴案：我国遭受反补贴调查的分水岭(图)

　　铜版纸反补贴案：我国遭受反补贴调查的分水岭

　　目前，美国国会正在寻求修改美国反补贴法不适用于非市场经济国家的规定。在美国民主党控制国会以后，为了在明年中期选举中获胜，更加会推动相关法案的通过。可以预测的是，在今后相当长的时期内，我出口企业遭受反补贴调查将和反倾销一样成为常态；应对国外反补贴调查将成为我国遭遇贸易摩擦的主流，甚至超越反倾销。漫画/苏亚鹏

　　武长海

　　2004年，我国遭受了由加拿大发起的3起反补贴调查，产品涉及户外烧烤架、碳钢和不锈钢紧固件、复合地板。这是我国遭受的首次反补贴调查，加拿大也成为首个对我国发起反补贴调查的WTO成员。

　　如果说加拿大对我国发起反补贴调查是我国遭受其他WTO成员反补贴调查危险信号的话，那么，最近美国对我国铜版纸进行的反补贴调查则是我国遭受国外反补贴调查的划时代。而且可以预测的是，在今后相当长的时期内，我国除将继续遭受大量国外反倾销调查外，遭受国外反补贴调查也将成为常态。我国政府如何调整外贸政策以及我国出口企业如何应诉反补贴调查，将是一个亟待考量和解决的问题。

　　一、铜版纸反补贴案基本案情

　　2006年10月31日，美国新页(NewPage)纸业集团向美国商务部提交申请，对原产于我国的铜版纸(CoatedFreeSheetPaper)进行反倾销和反补贴立案调查。2006年11月20日，美国商务部立案调查。2006年12月1日，美国商务部选择我国国内最大的两家铜版纸出口商金东纸业（江苏）有限公司和山东晨鸣纸业集团作为调查的强制应诉方。2006年12月4日，美国商务部向我国政府和上述两家企业发出了反补贴税调查问卷。2006年12月15日，美国国际贸易委员会裁定，我国出口铜版纸的补贴和倾销行为给美国国内产业造成了实质性损害和损害威胁。

　　2006年12月至2007年2月，中国政府、金东纸业和晨鸣纸业分别向美国商务部提交了对上述调查问卷和补充问卷的答卷。

　　2007年1月9日，中国商务部向美国国际贸易法院提起要求颁布临时禁令、禁止美国政府对华反补贴调查的诉讼请求。

　　2007年3月29日，美国国际贸易法庭裁定，美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查。

　　2007年3月30日，美国商务部宣布对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁（初裁结果见表1）。

　　2007年3月26日，申诉方请求根据《联邦法规》第705节(a)款第1项，将这项反补贴调查的终裁和相应的反倾销调查结合在一起。

　　2007年10月18日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反倾销和反补贴终裁(见表2)。

　　美国国际贸易委员会将于2007年11月30日对本案作出最终损害裁决。

　　二、铜版纸反补贴案的法律和经济分析

　　美国的反倾销调查和反补贴调查一般遵循下列程序，美国商务部负责倾销和补贴的调查，美国国际贸易委员会负责损害调查。在此案中，依据美国的现有法律，在美国商务部不承认中国市场经济地位的前提下，存在两个方面的问题：一是能否对中国进行反补贴调查？二是反倾销和反补贴能够进行合并调查？

　　首先，美国反补贴法适用于中国违背美国的司法制度。

　　美国现行成文法的规定。美国现有的反补贴法规定在《1988年综合贸易和竞争法》。《1988年综合贸易和竞争法》的早期文本曾明确规定，在补贴可被合理认定和计算的情况下，反补贴法适用于非市场经济国家。该条款后来被删除了。所以，从法律层面看，它是否适用于非市场经济国家是不明确的。

　　美国判例法的规定。在1984年的碳钢条反补贴案中，美国商务部裁定，反补贴法不适用于非市场经济国家。美国商务部认为，对于补贴没有意义以及无法公正认定和计量的经济体而言，反补贴法不适用。美国国内产业不服美国商务部在碳钢条案中的裁定，要求美国国际贸易法院对此案进行司法审查。美国国际贸易法院支持了国内产业的诉求，认为美国反补贴法应当适用于非市场经济国家。来自非市场经济国家的生产商不服美国国际贸易法院的判决，上诉至美国联邦上诉法院。美国联邦上诉法院否定并撤销了美国国际贸易法院的判决，支持了美国商务部的意见，认为美国反补贴法不适用于非市场经济国家。

　　23年来，美国政府在进行反补贴调查时，一直遵循着这个先例，所以一直没有对中国真正实施过反补贴调查。在其后的发展中，美国虽然仍不承认中国的市场经济地位，但个别行业如果通过了美国商务部还规定了市场导向行业的测试标准，也就按市场经济标准对待该行业，但规定的条件非常严格，要求中国生产商主动申请，到目前也几乎没有企业达到该标准。所以，在美国的现有成文法和判例改变前，美国司法部自行改变美国的司法惯例，是违背美国的司法制度的。

　　目前，美国国会正在寻求修改美国反补贴法不适用于非市场经济国家的规定，例如国会议员英格利希提出的《美国贸易权利执行法案》，已经在美国众议院筹款委员会获得通过，其主要内容为：授权美国反补贴法适用来自非市场经济体(如中国)的进口。在美国民主党控制议会以后，为了在明年中期选举中获胜，更加会推动该项法案的通过。在该法案获得通过前，美国急不可耐的行为，完全是出于国内政治和贸易保护的需要，连起码的国内法都不遵守。那么，我们看看加拿大是怎样做的呢？2004年加拿大反补贴法修改前，同美国一样，反补贴法不适用于非市场经济国家，不能对中国提起反补贴调查，修改后的法律规定：可以对非市场经济国家适用反补贴调查，但前提是承认非市场经济国家的所有行业为市场经济地位，除非申请人能够提供出口商非市场经济操作的证据，这就意味着增加了申请人同时申请反倾销和反补贴调查的难度，对出口商相对公平一些。美国在没有给予出口商市场经济地位的情况下，直接对我国出口企业实施反补贴调查，完全是滥用贸易救济措施。

　　其次，美国商务部在认定补贴的一些做法也缺乏合理性。

　　美国商务部在终裁中，仍然认为中国应诉企业获得的所有银行贷款均为优惠贷款，而将其认定为补贴，并认定中国不存在商业化运作的银行体系，进而对基准利率采用替代做法是根本错误的。本案中，美国商务部在裁定中国的银行贷款利率构成补贴时，即银行向中国两家铜版纸生产商提供的贷款利率是否低于市场利率这个问题上，采用了第三方数据。美国商务部的初步裁定使用了来自37个国家的数据来评估市场导向的贷款利率。美国商务部这一做法违反了WTO《补贴和反补贴协定》的规定，如果在使用中国数据时存在特殊困难，由于中国国内主要适用的条款和条件并不一定都可以作为适合的基准时，才允许WTO成员方在针对中国提起的反补贴案件中使用第三方数据。因此，美国商务部在使用第三方数据之前，应该首先尝试使用中国的数据。但美国商务部认为中国的银行系统并不是以市场为导向运行的。此外，选择第三方的方法上有问题，完全可以选择一个与中国情况相近的单个国家的情况，而不必采取37个国家的数据来评估。在2004年加拿大对我国提起的烧烤架反补贴案中，在核查补贴时，加拿大边境署将中国出口企业获得的贷款利率与中国非国有银行的贷款利率进行了比较，认为有可比性，因而裁定出口企业获得的贷款利率与市场商业利率有可比性，没有获得优惠贷款。

　　另外，美方在其他补贴项目认定，补贴幅度计算等方面都存在着错误。

　　最后，美国对中国铜版纸实施反倾销、反补贴合并调查措施违背WTO的公平性原则。

　　从美国商务部的终裁来看，金东纸业(江苏)有限公司的净补贴率为7.40%，倾销幅度为21.12%，这样将对该公司征收的反倾销和反补贴税率为28.50%；山东晨鸣纸业集团股份有限公司的净补贴率为44.25%，倾销幅度为99.65%，这样将对该公司征收的反倾销和反补贴税率为143.9%；其他大部分企业的净补贴率为7.40%，倾销幅度为99.65%，这样将对该公司征收的反倾销和反补贴税率为107.05%。我们按美国的统计说法来看，美国每吨铜版纸价格为1000美元，我国出口企业的为每吨铜版纸价格为800美元，这样以美国的价格为基准，我国的铜版纸价格出口价格比美国低20%，而对我国征收最低28.50%，最高为143.9%的反倾销和反补贴关税，大大超出了美国产业需要救济的程度，因为征收的反倾销税和反补贴税只要达到20%，就已经完全修复了贸易扭曲。

　　三、法律程序解决美国对我国启动反补贴调查的判断

　　针对美国对我国发起的一系列反补贴调查，从法律程序来讲，我们可以有两条路可以走，一是内部程序即美国的国内程序，在铜版纸反补贴案中，我国政府已经向美国国际贸易法院提出了申诉，如果败诉，还可以向美国上诉法院上诉。二是外部程序即向WTO争端解决机制申诉，铜版纸反补贴案中，我国政府已经提请了WTO争端解决机制下的磋商请求，但磋商失败，下一步可以提请WTO成立专家组。上述两种程序都存在相当大的风险，从美国的国内程序来看，美国这次在违背美国现有法律直接对我国发起反补贴调查，显然在美国国内各利益集团中已经达成了共识，虽然美国奉行三权分立制度。但当面对所谓美国国家利益时，尤其对于外部来说，美国“按章办事”的情况就比较少了。通过WTO解决胜诉可能性也未必很大，首先对于非市场经济国家是否能提起反补贴调查，并没有界定，其次对于能否同时提起反倾销和反补贴调查也没有规定。在WTO反倾销和反补贴规则本身就非常模糊的情况下，我们怎么能指望WTO争端解决机制公正的裁决呢？况且，这两种程序本身时间非常漫长。

　　四、铜版纸案将是我国遭受国外反补贴调查的分水岭

　　美国对我国进行的铜版纸反补贴调查，将使我国今后面临更多的反补贴调查，不仅来自于美国，而且将使欧盟、澳大利亚、日本、印度等中国大的贸易伙伴争先效仿，我国将面临空前的反补贴调查压力。在今后相当长的时期内，应对国外反补贴调查将成为我国遭遇贸易摩擦的主流，甚至超越反倾销。

　　从危害性上来看，反补贴调查远远大于反倾销调查，反补贴调查反的是政府的补贴行为，针对的是政府，但影响的是一个整体的行业，一旦一个产品遭到国外反补贴调查成功，整个行业出口将受到阻止，甚至完全把该产品驱逐出国外市场。

　　根据WTO网站统计，1995年至2004年，共有17个成员启动了176起反补贴调查，最终采取反补贴措施108起，其中发起反补贴调查最多的成员分别是美国(70起)、欧盟(42起)、加拿大(16起)和南非(11起)。从总体趋势来看，1995年至1999年，呈上升趋势，1999年以后呈下降趋势。

　　但由于我国处在经济转型阶段，即向市场经济转变的过程中，遭受反补贴的案件将会更多一些。例如美国自去年10月对我国铜版纸发起反倾销反补贴合并调查以来，到目前为止又相继对我国的标准钢管、薄壁矩形钢管、非公路用轮胎、复合编织袋、橡胶磁等发起反倾销反补贴合并调查，频率之快、涉及产品范围之广、影响之深，在全球贸易救济史上是罕见的。目前，美国纺织团体协会正积极酝酿对中国服装发起反补贴调查申请。今后钢铁、机床设备、塑料、家具等商品也将成为反补贴调查的重点。虽然到目前已有76个国家承认中国的市场经济地位，中国企业应诉反倾销的国际环境正在逐步得到改善，但应对反补贴的难度在增大。

　　五、我国应对国外反补贴调查的困境和制度创新

　　我国在应对国外反补贴调查时存在以下困境：第一，在我国政府在WTO义务下补贴的认识不足。我国政法和企业在应对国外反补贴调查案件时，无论是从制度安排上还是应对策略上都存在不足，例如政府(尤其是各地方政府)在发展经济的道路上应当充当何种角色才能避免授人口实？应当采用什么样的政策支持和鼓励企业的发展？政府制定的政策应当怎样才能符合WTO《补贴和反补贴协定》？这是我们应当立即考虑的问题，否则就是在帮企业的倒忙。第二，企业(中介组织)在应对国外反补贴调查的经验不足，这与我国遭遇的反补贴调查案件比较少和意识薄弱有关。第三，我国理论界对WTO补贴和反补贴理论、美国和欧盟的反补贴法的研究上存在不足，实践缺乏理论的指导。第四，我国现有制度与WTO制度相融性上存在距离，缺乏制度上的创新。同时，中国的迅速崛起也使一些国家产生了警觉。

　　反补贴调查主要是针对的政府行为，这就要求我国各级政府应当进行制度上的真正创新，既符合有中国特色的社会主义发展思路，又要满足WTO《补贴和反补贴协定》的要求。例如上述因素是我国面对国外反补贴调查时面临的主要困境，而这种困境将主要是制度困境，因为反补贴调查主要反的是政府行为。对于地方政府的行为也应当进行必要的规范，例如美国进两年开始对中国贸易环境的年度评估报告已经将中国地方政府行为纳入了考察范围。如何在保持我国经济制度的前提下，进行制度创新，融入WTO体制，深入落实科学发展观，将是我国政府面临的考验。

　　表1

　　生产商/出口商

　　净补贴率(%)

　　金东纸业(江苏)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.)

　　20.35

　　山东晨鸣纸业集团股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd)

　　10.90

　　其他中国企业

　　18.16

　　表2：美国商务部对原产于中国的铜版纸作出的反倾销和反补贴终裁结果

　　涉案企业

　　净补贴率(%)

　　反

　　补

　　贴

　　金东纸业(江苏)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.)

　　7.40

　　山东晨鸣纸业集团股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd)

　　44.25

　　其他企业

　　7.40

　　反

　　倾

　　销

　　涉案企业

　　倾销幅度(%)

　　金东纸业(江苏)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.)/金华盛纸业(苏州工业园区)有限公司(GoldHuaShengPaper(SuzhouIndustryPark)Co.Ltd)/中国Union(澳门海外商业)有限公司(ChinaUnion(MacaoCommercialOffshore)CompanyLtd.))

　　21.12

　　山东晨鸣纸业集团股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd)

　　99.65

　　山东兖州天章纸业有限公司(YanzhouTianzhangPaperIndustryCo.Ltd.)

　　21.12

　　普遍

　　99.65