《瞭望》文章：创新农地流转制度

　　《瞭望》文章：创新农地流转制度

　　建立科学合理的农业土地用途分类与管制制度，有效的流转中介服务机构和信息平台，统一的土地权利登记机构和登记制度

　　文/刘俊（西南政法大学教授）

　　我国农村土地流转是一项基础性的制度，其制度创新的难点，并不在于设计一套流转规则，而是难以逾越现行法律的制约。

　　现行的以农民生存保障为基础建立的农村承包土地经营权，以农民的生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标，这本来就不是以市场交易为目标而设计的。因此，现行的农村土地承包经营权的流转，很难逾越法律上的四个障碍：

　　一是与公司法中有限责任公司股东人数最高限制相冲突。我国公司法规定的有限责任公司股东最多不超过50人，但许多集体经济组织以承包土地使用权为核心的股份制改造，其土地承包经营权的集体成员，远远不止50人。

　　二是与公司法中不得撤回投资的原则相冲突。土地承包经营权人将土地使用权作价入股，仅限于30年承包期的土地承包经营权扣除已经使用的年限后的剩余年限的权利。本轮土地承包期届满，另一轮土地承包重新配置土地权利时，承包土地必须依法在重新配置权利时的集体成员中重新进行分配。因此，依据公司法运行的权利与依据土地承包法运行的权利始终无法对接。

　　三是与公司法的出资规定相冲突。按照《公司法》的规定，公司注册资本的实物出资应有一定的比例限制，现金资本一般不低于30%，而现行多数农村集体经济组织的股份制改革，几乎全部以土地承包经营权实物形态出资。

　　四是与土地管理法耕地的特殊保护原则相冲突。我国土地管理法严格的农业土地用途管制法律规定，使农村以土地承包经营权为核心的股份制企业无法像一般企业依法承担民事责任，一旦企业破产或者其他原因产生清算，农业土地会按规定无条件还给农民耕种。即使是采取抵押的流转方式，也由于对土地承包经营权的诸多限制而导致实际上难以将承包土地用于抵偿债务。

　　上述种种问题表明，土地使用权的可交易性及其可交易程度较低。因此，建立农村土地使用权流转制度的关键，在于设计一些能够真正自由流动的、符合交易法律特征的、能够促进交易繁荣的农村土地使用权的权利类型，以替代目前并非以自由流转为目的而设立的承包土地经营权。我国三农问题的解决，最终需要设计一种有效率的农业土地利用制度，所以我们才不遗余力地通过建立土地流转法律制度，以实现土地利用的效率目标。

　　但是，我们务必清醒地认识到：一个以“效率”为目标的农村土地流转法律制度，必须以土地的农业种植用途为前提。这是一个涉及国家粮食安全甚至政治安全的大是大非问题。一些地方政府所推崇的承包土地经营权流转的成功范例，大多都以舍弃土地的农业种植用途为代价，这是极其令人担忧的。

　　创新农村土地使用权的权利类型，需要做好一些基础工作。首先要建立一套科学合理的农业土地用途分类与管制制度。

　　在人们越来越重视土地经济价值的社会背景下，土地的用途与经济效益直接相关。因此，各国的土地法都将用途管制作为促进土地流转的一项基础性制度。我们的立法与决策之所以不敢彻底放开我国农村土地使用权的流转，其根本原因就在于缺乏一个完善与发达的用途管制制度。用途分类愈科学穷尽，用途变更规则愈完备细致，我们也就越不至于担心灵活的农村土地流转会产生不良的社会问题，也就不必再采用设置过多的流转程序与繁琐手续再反过来限制流转。同时，也只有在完善的用途管制法律制度下，才能真正地避免农村土地流转改革成为“圈地运动”，才能使农村土地流转制度的改革实践真正成为惠及农民的“惠民工程”。

　　其次要建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台。

　　一个真正繁荣的农村土地流转市场，必然有与之相适应的市场中介服务体系和信息平台。一个完善、发达的农村土地流转信息平台，可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来，实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。因此，这个信息平台应当是一个：开放性的，范围不仅限于一个地方的，各种信息尽可能丰富系统的，传递速度准确快捷的信息平台。

　　第三，还应确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。

　　农村土地权利登记，是承包土地使用权流转的基本要求，一个完善的土地权利登记制度，反过来又能促进土地使用权的流转。土地作为典型的不动产，已经十分依赖权利登记制度的完善，而我们试图建立城乡一体化的农村土地流转市场，就更加需要一个完备的土地权利登记制度。目前，重庆等地城镇房地产登记制度已经建立并完善，但农村土地及房地产权利登记尚属空白。因此，建立一个完备的农村土地及房地产权利登记制度势在必行。□（《瞭望》新闻周刊记者黄豁整理）