《瞭望》文章：制度建设的落脚点

　　《瞭望》文章：制度建设的落脚点

　　无产阶级政党的力量和作用，主要不是取决于党员的数量，而是取决于党员的质量

　　文/江金权

　　发挥新的领导体制的优势

　　党的十七大报告指出“要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改进领导班子思想作风，提高领导干部执政本领，改善领导方式和执政方式，健全领导体制，完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制，把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体。

以加强领导班子执政能力建设影响和带动全党，使党的全部工作始终符合时代要求和人民期待。”

　　这段论述系统而简明地阐述了领导班子建设的要求和目标。党章修正案在党的领导部分也写入了坚持科学执政、民主执政、依法执政，促进经济社会全面发展的内容。这是对全党首先是对各级领导班子的要求。

　　十七大报告将加强党的执政能力建设同建设高素质领导班子紧密结合起来，明确了党的执政能力建设的重点和领导班子建设的着力点。

　　执政，是一个执政党的集体行为，各级领导班子承担着极其重要的责任，发挥着极其重要的作用。胡锦涛同志曾经指出：加强党的执政能力建设，必须落实到提高各级领导班子和领导干部的素质和能力上。我们要按照党的十七大的要求，把加强党的执政能力建设的重点放在加强各级领导班子建设上，把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心和着力点。

　　“完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制”，是一个重要而紧迫的课题。根据党的十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》关于“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”、“逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流”的规定，近两年的地方党委换届中，减少了党委副书记职数，扩大了党委、政府班子成员交叉兼职的比例。这项改革，减少了领导职数，减少了党委内部的书记办公会这个层次，有利于发挥集体领导的作用。但是，新的领导体制建立起来后，也带来了一些新问题。如专职副书记的职责和分工如何确定？取消了书记办公会，常委会的议题和召开动议由谁提出？会不会因此进一步强化了书记的权力？等等。所谓完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制，就是要积极探索和研究解决这些问题，从而充分发挥新的领导体制的优势。

　　有序推进党内民主建设

　　党的十七大报告的一大亮点，是突出强调“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，并提出了一系列重大举措；党章修改工作也贯穿和体现了积极推进党内民主建设的要求。十七大关于党内民主的新理念、新举措，需要我们准确把握。

　　首先，尊重党员主体地位，保障党员民主权利。坚持党员主体地位是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的一个重大命题，这一命题深刻体现了我们党的根本性质和根本组织原则，深刻揭示了党员权利和义务的辩证统一关系。

　　坚持党员主体地位，必须尊重和保障党员在党内生活中所应享有的各项民主权利；必须充分发挥广大党员在党的工作和党的事业中的主体和骨干作用；必须注重依靠发挥广大党员的自觉性、主动性、创造性加强和改进党的建设，保持和发展党的先进性。说到底，就是要从认识到实践都真正把党员当作党的活动主体。

　　尊重党员主体地位就必须保障党员民主权利。党员民主权利得到有效保障，有利于激发培育党员的民主意识，有利于增强党员在党的工作中的积极性、主动性和创造性，有利于在党内生活中实现党员人人平等、共同参与和管理党内事务，形成彼此信任、平等合作、互相支持、共同奋进的关系，从而为推进党内民主建设提供良好的环境和基础。

　　党的十七大强调尊重党员主体地位、完善党的代表大会制度以及改革党内选举制度等党内民主建设的重大任务，无不涉及党员民主权利的落实，只有切实保障党员在党内事务中的知情权、参与权、决定权、选择权、批评权和监督权，党内民主建设才能迈出更大的步伐，党的创造活力才能得到更加充分的发挥。

　　我们必须在思想观念、工作作风、组织建设等方面有新的提高，才能把保障党员民主权利的要求逐步落到实处。

　　一是各级党组织要自觉树立党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体的观念，克服把党员只看作是教育、管理、监督对象的片面认识，既重视党员履行义务，也重视党员行使权利。同时要通过思想教育，帮助广大党员消除轻视自身民主权利、忽视自身主体地位、缺乏发挥主体作用内在动力的被动倾向，使党员主体地位的观念内化为广大党员的自觉认识。

　　二是各级党组织和党员领导干部在党内生活和党的工作中，要处处注意发扬民主作风，认真倾听党员意见，充分尊重和体现党员的意志；注重激发党员关心党内事务的热情，积极从政治上生活上关心爱护党员；工作上全心全意依靠党员，充分发挥党员在推动党的工作及党的事业中的主体和骨干作用。

　　三是从制度上保障党员民主权利。要通过建立完善各种有效的工作制度、监督制度，落实党员在党内生活和党的工作中的知情权、参与权、决定权、选择权、批评权、监督权；要健全完善有利于激发党员主体意识的党内激励、关怀、帮扶机制，建立有利于党员提高工作能力和发挥主体作用的各种有效平台、渠道。

　　四是要认真落实《中国共产党党员权利保障条例》，切实保障党员参与党内日常活动、对党组织和其他党员进行监督、维护自身政治权益等民主权利。各级纪委要对党的领导干部和党的组织履行党员权利保障职责的情况进行监督检查，认真受理党员的控告和申诉，严肃处理侵犯党员民主权利的案件，使侵犯党员民主权利的组织和个人受到应有的惩罚。

　　其次，按规定实行党务公开。

　　党务公开，是指党内工作、党内生活的内容、程序、结果等在一定范围内对外公布。它包括党的中央组织、地方组织向下级党组织乃至全体党员的公开，党的地方组织和基层组织领导班子的活动、决定等向所属下级组织和党员公开。党组织作出的重大决策，涉及广大人民群众切身利益的，还应面向社会公开。

　　根据公布的内容，可分为在党内公开和面向社会公开两种情况。实行党务公开，其目的是增加党内工作、党内生活的透明度，消除神秘色彩，保证下级党组织和广大党员的知情权。

　　十六届四中、六中全会都明确提出要推进党务公开，各级党组织进行了积极探索，积累了成功经验，受到党员、群众的普遍欢迎。但总体上讲，推进党务公开仍然是一个新生事物。特别是正式作为一项党的组织制度来实行，尚处于起步阶段。因此，各级党组织必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，在实践中大胆探索，不断积累新经验，逐步走上制度化、规范化、科学化轨道。

　　在实践和探索中，需要研究解决以下三个问题：一是要科学界定党务公开的内容和范围；二是要科学确定党务公开的方法、程序和形式；三是注意不断提高党务公开的实效。各地应在实践探索的基础上，制定推行党务公开的具体实施办法，使党务公开逐步走上制度化、规范化轨道。

　　第三，党的各级代表大会代表实行任期制。

　　党的各级代表大会是同级党组织的最高权力机构，经广大党员层层推选的党代会代表是这个机构的活动主体，从理论上讲，其作用不仅仅在大会期间，在闭会期间同样存在。但是，在实践中，代表在闭会期间的职责、权利和如何发挥作用，没有明确规定。

　　有鉴于此，党的十六大和十六届四中全会都对党的代表大会闭会期间发挥代表作用提出了明确要求，各地对党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式进行了积极探索，取得了较好成效。总结实践经验，党章修正案明确规定党的各级代表大会代表实行任期制。根据党章的这一规定，将来要制定具体的指导意见，进一步明确党代表的任期与同级党代会的届期相同，明确党的各级代表大会闭会期间代表的职责、权利，可以为充分发挥代表作用创造条件。

　　第四，实行巡视制度。

　　党章修正案在第十三条中增写了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”的内容。中央决定实行巡视制度以来，取得显著成效，得到广大党员、群众的拥护。按照党章的规定加强和改进巡视工作，有利于加强党内监督，促进反腐倡廉建设。

　　第五，党委内部的报告工作制度。

　　党章修正案在第二十一条增写了“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”的内容；在第二十七条增写了“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”的内容。党的十七大报告也强调了这一问题。党的十六大以来，中央政治局向中央委员会报告工作已经形成制度，一些地方党委也在这方面进行了探索和实践。把这项制度载入党章，长期坚持下去，有利于进一步发扬党内民主，加强党内监督，有利于进一步发挥党的各级委员会全体会议的作用。

　　第六，扩大基层党组织选举中的民主。

　　为了扩大基层党组织领导班子成员候选人提名中的民主，拓宽选人用人视野，也给直接选举基层党组织领导班子成员等扩大基层党内民主的探索留出空间，党章修正案在关于党的基层组织选举办法的规定中，增写了提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见的内容；把“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”，修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。党的十七大报告也作出了相关规定。这一改革，必将极大地推动党内民主建设。

　　不仅如此，党的十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”部分还强调，要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正当行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”这些虽然是从发展社会民主的角度讲的，不少与发展党内民主、加强党内监督的内容是相同的，有些本身就是加强党内民主建设的重要举措。

　　选干部突出公平、公正

　　十七大提出要不断深化干部人事制度改革，总的要求是：坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。具体说来，要从以下几个方面来深化干部人事制度改革：规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法；扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性；加强干部选拔任用工作全过程监督；健全领导干部职务任期、回避、交流制度，完善公务员制度；健全干部双重管理体制；推进国有企业和事业单位人事制度改革，完善适合国有企业特点的领导人员管理办法。这些方面的制度改革，既是近年来干部人事制度改革经验的总结，也是从干部人事工作中的热点、难点问题出发的。

　　十七大报告就造就高素质干部队伍和人才队伍提出了一系列新要求、新举措。其中有两点特别引人注目：

　　一是“提高选人用人公信度”。改革开放以来，我们党一直推进干部人事制度改革，基本取向就是扩大干部人事工作中的民主，真正贯彻德才兼备、注重实绩、群众公认的原则，把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的人选拔到各级领导岗位上来，防止和纠正选人用人工作中的不正之风和腐败现象。应该讲，在实行民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职、领导干部任职回避制度等方面，取得了重要进展。但是，选人用人工作存在不正之风和腐败现象，仍然成为人民群众议论的热点问题。这里面恐怕有两个原因：第一，一些地方和单位，规定的民主程序没有真正实行，或者民主程度还不够，民意没有得到尊重。第二，信息不公开、不透明带来的负面效应。比如，民主推荐、民主测评的票数不公开，群众无法了解真相，导致一些群众用怀疑的态度来看待选人用人工作，甚至被小道消息和流言所左右。如何提高选人用人公信度，成为选人用人工作和干部人事制度改革需要着力解决的问题。

　　二是“格外关注长期在条件艰苦、工作困难地方努力工作的干部，注意从基层和生产一线选拔优秀干部充实各级党政领导机关”。多年前，一位从不发达地区交流到发达地区任职的省委主要领导同志深有感触地讲：“发达地区经济发展已经走上了快车道，工作比以前省劲多了！”如果简单地用GDP、发展速度来衡量干部的工作，对在条件艰苦、工作困难地方工作的干部显然是不公正、不公平的。同样，在省以上机关工作的人，当上一个处长、局长不是太困难的事，而在基层工作的人，要当上科级、处级干部就相当难。这同样也存在着不公平。党的十七大报告提出“格外关注长期在条件艰苦、工作困难地方努力工作的干部，注意从基层和生产一线选拔优秀干部充实各级党政领导机关”，可以说是为解决这类不公正、不公平而提出的要求。

　　为了树立正确的用人导向，促使各级领导干部增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，加强党性修养和道德修养，脚踏实地为党和人民建功立业，党章修正案突出强调各级干部要带头贯彻落实科学发展观，树立正确政绩观，做出经得起实践、人民、历史检验的实绩，加强道德修养。这些都是具有强烈现实针对性的要求，要全面贯彻落实到干部队伍建设之中。

　　基层党的建设注重质量

　　基层党的建设是党的十七大报告提出的一个新概念，包括我们经常讲的党员队伍建设和党的基层组织建设。

　　在抓好党员队伍建设、坚持不懈地提高党员素质上，有三个方面的任务：

　　认真学习和遵守党章，增强党员意识，建立党员党性定期分析制度，拓宽党员服务群众渠道，构建党员联系和服务群众工作体系，健全让党员经常受教育、永葆先进性长效机制，使党员真正成为牢记宗旨、心系群众的先进分子。其中，建立党员党性定期分析制度，是党的十七大总结先进性教育活动的经验确立的一项新制度。它坚持正面教育、自我教育为主的方针，定期开展党性分析。这有利于在党内生活中形成正确开展批评与自我批评的良好氛围，有利于帮助党员自我教育、自我提高，不断加强党性锻炼。

　　加强和改进流动党员管理，加强进城务工人员中党的工作，建立健全城乡一体党员动态管理机制。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，各类人员在产业之间转移和地区之间流动日益频繁，其中有不少是共产党员。加强和改进流动党员管理，是新形势下保持共产党员先进性、提高党的执政能力的必然要求，也是基层党组织工作的一项重要任务。因此，党章修正案增写了这一内容。党的十七大报告着重强调了这个问题，党章修正案在党的基层组织的任务中也增写了加强流动党员管理这一内容。

　　提高发展党员质量，优化党员队伍结构，及时处置不合格党员。这就是要在加强党员教育管理的同时，从严把“入口”到疏通“出口”两个方面来提高党员队伍的整体素质。

　　同时，党的十七大对加强和改进党的基层组织提出了新的要求。把党的十七大报告和党章修正案结合起来，理解加强和改进党的基层组织建设新要求，需要着重把握以下六点：

　　一是要全面理解基层党组织职能的新定位。基层党组织的作用是“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”，具有时代特征，也更具操作性。

　　二是建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制。这是统筹城乡发展、以城带乡新要求在党的建设上的反映。

　　三是在全国农村普遍开展党员干部现代远程教育。党的十六大以来，中央和地方党委在这方面进行了试点，取得了较好成效。在认真总结试点经验基础上，党的十七大决定全面开展，这是加强和改进农村基层党员、干部教育培训的新举措。对此，中央组织部已经作出全面部署。

　　四是建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，关心和爱护基层干部、老党员、生活困难党员。一方面，我们要求广大党员履行党员义务，在各方面充分发挥先锋模范作用，同时，也要关心和帮助党员。另一方面，随着收入分配差距拉大，城乡都出现了一些困难党员，特别是一些农村基层老党员、老干部生活出现困难，需要党组织和其他党员的帮助。报告提出建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，党章修正案第三十一条也增写了党组织为党员服务，正是为了适应这种新情况，是增强党的凝聚力的重要举措，是体现以人为本的需要。近年来，一些地方建立了党员结对帮扶、党内救助基金等制度，是一种有益的探索。

　　五是注重解决基层组织经费保障和活动场所等问题。近年来，中央有关部门在这方面已经采取了一些措施，解决了城乡基层党组织的活动场所问题。但是，无论是基层党组织开展活动，还是活动场所的巩固，都需要一定的经费保障。仅靠按原来规定的比例留存党费，基层党组织自身是难以解决经费保障的，在一些经济困难农村更是如此。在党的代表大会报告中提出这么一个具体问题，体现了实事求是精神。

　　六是扩大党组织的覆盖面。随着改革开放的深化，出现了大量新经济组织、新社会组织。在“两新”组织中建立党组织、开展党的工作，扩大党的工作的覆盖面，是一个新课题，关系到增强党执政的群众基础和社会基础。党的十六大通过修改党章，规范了新经济组织的党建工作。党的十七大报告进一步强调加强新社会组织中的基层党组织建设。同时，党章修正案将第二十九条第一款“社会团体、社会中介组织”用“社会组织”来表述，以涵盖包括新社会组织在内的所有社会组织。这有利于加大在新社会组织中建立党组织的工作力度，扩大党的工作的覆盖面，增强党执政的群众基础和社会基础。

　　再有，前面已经讲过的在基层党组织领导班子选举中扩大民主的规定，也是加强基层党组织的一个重要举措。□