摆平就是水平

　　深圳事业单位改革进入深水区

　　“小步舞曲”腾挪改革空间

　　摆平就是水平

　　改革大幕下，“事业单位人”何去何从

　　改革破局后，决策者如何建立新秩序

　　本报记者　曾妮　王雨吟　摄影记者　何俊　发自深圳、广州

　　我身边有很多人千方百计进事业编，过不了多久大家都是签约聘用的职员了。

　　——深圳某事业单位正科级干部叶培

　　本应该是为社会服务的事业单位，一旦与“官本位”沾边，就开始摆架子、混日子。出来混，总是要还的。

　　——中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧

　　“我们没有希望全部被改革的对象能够理解改革的良苦用心，但是，我强调，五年之后，他们会全部明白、理解和支持！”

　　——深圳市委副秘书长、市政府副秘书长、体制改革办公室主任南岭

　　10月26日下午，十七大闭幕后的第五天。

　　这一天，深圳市委、市政府召开全市干部大会，传达十七大精神。随后的动员会上，广东省委常委、深圳市委书记李鸿忠宣布，启动深圳第二轮事业单位改革。

　　这是深圳继国有企业改革和农村城市化后涉及面最广、影响最大的一项改革。广受关注的深圳事业单位改革由此开始进入深水区。

　　此前，深圳市政府已将草案在网上列示数月征求意见：取消行政级别、推行聘用制、试行绩效工资制、建立法人治理结构……改革方案共七项，项项都触及到旧体制的“根部”。(见图表演示)

　　但在实际操作中，深圳又提出“老人老办法，新人新办法”的原则，运用“半步策略”，力求在各方都能“摆平”的情况下，逐步达到改革的目的。然而恰是这一策略，受到了“换汤不换药”的质疑。

　　改革大幕开启，那些改革者，那些“被改革者”，那些即将成为过去的“事业单位人”，他们如何咀嚼五味杂陈的现实？又将怎样转变自己的身份和观念？

　　特区再度出手，深圳究竟走到了改革的哪一步？其“半步策略”，究竟是“换汤不换药”还是“渐进式改革”？或者是别的？

　　“第二只鞋子”终于落下

　　十七大重申“政事分开”给改革提供良机

　　改革不是为了省钱是要理顺“给钱”机制

　　“事业单位人”各寻出路，众生各有选择

　　“该来的还是来了。”今年36岁的深圳某事业单位正科级干部叶培说。她是从报纸上得知深圳事业单位改革全面启动的消息的，而市政府下发的改革方案，单位却迟迟没有传达。“大概领导也在考虑，怎么说才能让大家心里过得去吧！”

　　单位同事早就私下议论纷纷了。

　　去年，深圳实行事业单位分类改革，解决了“哪些是事业单位”、“什么是事业单位”的问题。一大批经营服务类的事业单位转为企业划归国资委，叶培所在的单位属于纯公益类的，所以仍作为事业单位保留下来。

　　但大家心里都明白，更大的改革还在后面。只等“第二只鞋子”落下，“事业单位应该怎么样”的问题属于这次解决的范围。

　　其实，改革的调子是早就定好了的。2000年中组部、人事部印发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，其中明确提出要逐步取消事业单位行政级别，推行聘用制度和搞活工资分配制度。

　　但全国事业单位共有2900余万从业人员、涵括了3000亿国有资产，更涉及政治经济社会各个领域和纷繁复杂的既得利益。长期以来，事业单位改革在各地零星的摸索中缓慢前行，而中央层面则是暂时“按兵不动”。

　　熟悉内情的人透露，特区深圳这次又顺理成章地成了改革的先行者和深入者。

　　虽然改革的复杂性使得许多事业单位人员抱着侥幸心理，29岁的深圳某事业单位副科级干部张卓群却是能“认清形势”的：“事业单位现在改革很厉害，江苏先改革了，取消事业编制的干部身份，全部采用聘任制，签合同！山东也是，全国慢慢都要改革了。因为全世界没有一个国家有什么事业编制。”

　　在张卓群看来，事业单位改革有着更为现实的原因：“中国的财政经费已经非常紧张了，不可能全盘养，事业单位里一大部分要被放开。以后肯定是和所有国家一样，只有机关、社会组织和企业。”

　　但在改革者看来，深圳并不缺这个钱，而有着更高的追求。

　　深圳市委副秘书长、市政府副秘书长、体制改革办公室主任南岭告诉南方日报记者，改革主要是理顺“给钱”的体制机制，而不是为了省钱。改革是否成功，就是看公共服务的数量和质量有没有提高。

　　南岭算了笔改革成本账：“其实，去年搞的事业单位分类改革，部分事业单位转为企业后，退休人员的社保转入企业养老保险，产生的差额由市财政来补，大概也就几个亿。”

　　南岭估计，正在进行的改革不用支出很多钱，因为这一阶段转企的事业单位要支出也是退休人员社保金这一块，但估计提前退休的人不多。

　　其实，这种为了“理顺体制”的冲动有着深刻的背景。

　　不久前召开的十七大，报告重申“政事分开”的目标，并明确提出要“加快推进事业单位分类改革”，给出了改革的强烈信号。报告对形势的判断，给深圳进一步深化事业单位改革提供了良机。

　　事实上，深圳的改革动员会就是紧接着十七大精神传达会来开的，会上正式宣布了将取消市属事业单位行政级别的消息。与此同时，事业单位的财政供给方式也将配套改革，不少事业单位将告别财政全额支付。

　　改革就是总命令。改革之下的众生分合游走，是个人的意志，也暗合时代的轨迹。

　　张卓群毅然决定走进深圳招考公务员的考场，他说：“还是公务员编制才是真正的稳定。”

　　深圳市劳动保障局副处级干部马阳却没有选择继续做“稳定”的公务员，反而自愿调到一家新成立的事业单位——市高训中心，很多人说他这是“逆向流动”。他却认为：“关键是你对自己所做的事业是不是真的有感情。”

　　而叶培，她在等着领导找她做改革前的谈心，或许接下来她还要给科室里其他七个人谈心。她不单要摆平自己的心态，还要“摆平”下属——一个“摆”字，道尽了改革的艰辛。

　　但她说：“第二只鞋子落下来了，心里反而踏实了。”

　　改到深处是身份

　　取消行政级别动了“官本位”这根敏感神经

　　国家干部身份在改革中将逐渐消弭

　　员工们最关心的问题是自己的工资会不会变

　　有没有心理不平衡？

　　在沉默了一阵后，叶培的回答令人寻味，他们科室的人原来都是公务员。2003年处室改革，处室变成了事业单位。“其实我们做的也是和公务员一样的工作……”

　　叶培必须面对的事实是，她的“正科级”即将被摘掉，置换成相应的岗位级别，对应的是七级；在进单位十几年后，她将第一次与单位签约。

　　在国内知名公务员考试网站“中公网”上，深圳将取消事业单位行政级别的消息也掀起了一阵波澜。有人抱怨：“怎么我刚考上就改革了？那我不是白考了？”还有很多人急切地打听从事业单位转公务员的渠道。

　　这块被动了的“奶酪”，正是这种身份。

　　有人说，国企改革“改到深处是产权”，而事业单位改革“改到深处是身份”。在“国家干部”的大概念下，事业单位人员有一个坚定的“信念”：他们和公务员是一样的。身份意味着地位，地位意味着权利，权利意味着待遇，待遇又折射着身份。

　　深圳这场事业单位改革最引人关注的地方，正是取消了“级别”，动了“官本位”这根敏感的神经。

　　此次改革，深圳市现有事业单位的行政级别将全部取消；对新成立的事业单位，其负责人将不定行政级别待遇；事业单位在编人员原有行政级别将转为岗位级别，如正局级对应的岗位级别是三级，正处级对应五级，正科级对应七级。

　　尽管深圳此次改革中，并没有明文显示要取消事业单位在编人员“国家干部”的身份，但在这场实质性的改革中，其国家干部身份实际上将逐渐消弭。

　　“出来混，总是要还的。”中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧用一句比较“江湖气”的话总结说。

　　在他看来，本应该是为社会服务的事业单位，一旦与“官本位”沾边，就开始摆架子、混日子。事业单位改革要“去官化”，取消行政级别无异于“釜底抽薪”的一招。事业单位发展应向“民间非盈利组织”转变，必须以“独立法人”的身份去向社会提供服务，甚至可以与政府讨价还价，这才符合国际惯例。

　　与取消级别相比，“聘用制”可能是更现实的现实，因为它涉及的是工资待遇问题。

　　按照改革方案，深圳市事业单位原在编人员要与单位签订有明确聘用期限的聘用合同，合同还将明确岗位名称、登记、职责、工资待遇等。

　　叶培感叹：“我身边有很多人千方百计进事业编，过不了多久大家都是签约聘用的职员了。”

　　深圳市人事编制部门将重新制定事业单位岗位总量和结构比例控制(即各级岗位的数量)标准，这也是事业单位在编人员关注的焦点。

　　说白了，就是有多少“坑”能提供给“萝卜”们的问题。不少人猜测，在一些人浮于事的事业单位，其岗位总数和中高级岗位数有可能大幅削减。这意味着，一些人可能要“低聘”，一些人甚至有可能根本就没有“饭”吃。

　　“无论怎么改革，员工们最为关心的问题是，自己的工资会不会变，退休后的福利待遇会不会变。”叶培说。记者在采访中了解到，这是被改革单位员工的一个普遍声音，无论对改革者还是“被改革者”，这都是不能回避、必须摆平的问题。

　　改革的宏旨落到大时代的个人身上，往往只是“小家”的得失。但历史无数次证明，某一些“技术细节”的甄选，往往扳动着历史大势的进退。深圳的改革，这一项以“人”和“事”为名的改革，在雄心与智慧，大道与细节辩证中，驶向深海。

　　改革的“辩证法”

　　有一句“通俗话”一直在广东政界流传：“摆平就是水平”。

　　中国特色的改革成功标准，不仅仅是要达到“改”的目标，更要保持队伍和人心的稳定。

　　如此大规模的改革，如何使各路人马在改革中都能找准位置、顺利过渡？如何在破与立之间掌握新的平衡点？

　　在叶培们的心中翻腾着的五味杂陈，也在决策者的胸中倒腾着。

　　“半步策略”消解改革阻力

　　“这次改革的最大难点就是个人利益的分配问题。”在改革方案正式出台一星期之后，深圳市委副秘书长、市政府副秘书长、体制改革办公室主任南岭在自己的办公室向记者详细解释了深圳改革的“半步策略”。

　　首先，原在编人员向聘用制转制，其身份、社保政策不变，选择提前退休的人员，其退休待遇也保持不变。

　　对于新招录人员，“除管理和技术骨干实行编制管理之外，全部采用雇员制和临时聘用制。”

　　这意味着，在推行聘用制的同时，“编制”仍以较为“隐形”的方式存在。但随着原在编人员陆续退休离岗，有“编制”的人将越来越少。在适当的时机，职员制将全面铺开。这相当于向“职员制”迈了半步。

　　深有意味的是，在取消事业单位行政级别、推行岗位等级制的同时，事业单位人员的岗位级别与公务员的行政级别仍保持衔接和互通。

　　“如果一个岗位等级五级的事业单位干部要平调到政府机关，他的级别将是正处级。”南岭打了一个比方。

　　这样会不会变成“换汤不换药”？

　　南岭说：“这是一种过渡性的措施。在我们的设想中，岗位职级制实行一段时间后，事业单位的行政级别概念就会慢慢淡化。”这相当于向岗位职级制迈了“半步”。

　　通过这两个“半步”，事业单位人员将从过去的身份管理逐渐转为岗位管理。人的身份发生转变，将从根本上使事业单位过去“半衙门”的性质发生转变。

　　从另外一个角度，此次“半步策略”也可以概括为“老人老办法，新人新办法”。这是一个中国式改革常用的话语。

　　深圳一位官员说：“不动人，改革的阻力就小，先把改革的架子搭起来，等这批人慢慢退下去了，就全按新规则办事。”

　　“说我们保守也好，说我们步子小也好，总之还是"积极稳妥"吧！”南岭说。

　　“我们没有希望全部被改革的对象能够理解改革的良苦用心，但是，我强调，五年之后，他们会全部明白、理解和支持！”南岭说。

　　深圳就是用这样“小步舞曲”式的步子，腾挪出改革的空间，同时给旧体制下的人留下调适的空间，保持整个队伍和人心的稳定。

　　但这也将造成一个较为复杂的局面：在较长一段时间内，每一个事业单位都存在着“原在编人员、雇员、临时聘用人员”三种不同身份人员共唱一台戏的局面，如何平衡他们之间的利益分配？

　　这是一个在改革实践中要逐步破解的问题。

　　深圳改革的“破”与“立”

　　这样一来，深圳的改革还有新意吗？

　　“有，深圳改革毕竟率先迈上了事业单位改革的第二步，”南岭认为，深圳可贵在能率先全国迈出了这一步。

　　全国的背景是，尽管历届政府都非常重视事业单位的改革，也有不少举措出台，但成效并不显著。尤其是事业单位的分类、剥离、转制，遇到不小困难，多止步不前。

　　深圳大学行政管理系主任马敬仁教授认为，不少地方甚至还没有走到“破”题这一步。

　　“破，即破除过去事业单位挂靠行政机关、人员参照公务员管理的旧体制，而立则是要建立适应事业单位性质的全新的管理体制。”后者又包括两方面：一是建立新的事业单位内部管理体制，二是建立新的公用事业即公共服务模式。

　　“打破一个东西也许容易，而真正能"立"起来才是本事。”马敬仁现在最关心和担心的是改革中事业单位的法人治理结构能否真正建立。

　　“法人治理结构是深圳从香港、新加坡等地借鉴过来的。理事会是法人治理结构的核心，也是单位内部的最高决策机构。”马敬仁认为深圳的改革方案对“理事会”的设计，充满了现代民主的色彩。

　　根据方案，此次改革中，共有96家单位被指定为组建“理事会”的试点单位，目前首批确定试点组建理事会的单位共有10家，主要涉及领域为教育、医疗市政设施建设等公共服务项目。

　　比如试点单位之一的市高训中心，其理事会是由各路人马组成的：有主管单位代表、相关政府部门代表、行业协会代表、技术工人代表、企业家代表等。理事会中的理事为兼职性质，不在该事业单位领薪水。

　　从“以钱养人”转变到“以钱养事”，也是这次改革“立”起来的重要一点。

　　这一财政供给体制的改革，是建立新型公共服务体制的关键。原来的情况是，深圳整个事业经费支出中，约70％是用于“人头费”开支，直接用于“养事”的经费仅占30％。南岭认为，“要改变这种"人头费"远大于"养事费"的情况”。

　　改革方案明确，深圳将合理界定政府提供公共服务的范围。事业单位所做的事情中，属于“公共服务”范畴的，财政买单；非公共服务项目、由单位通过市场获得收入的，财政不予资助。

　　一些事业单位可以采取向社会集资的方式获取自身的发展资金，而使得社会资金有机会进入社会事业。马敬仁指出，财政供养体制的变化，将带动社会事业投融资体制的变化。

　　过去是政府一家办事业，今后是全社会办事业。

　　越来越多的公共服务也将由政府采用公开招标的方式购买，这也是深圳市政府的中心改革思路之一。

　　“能通过购买服务实现的，政府就不自己直接举办。深圳在购买服务方面已经作了很多实践，”南岭说，“以前很多机关单位连门卫保安都要自己养，现在全部包出去了。”

　　深圳已计划在高校系统、城管系统、文化系统率先试点推进政府购买和“以事定费”。

　　这项改革如果能随着财政供养体制的改变，事业单位人员将挥别“按人头按级别领工资”的年代。

　　特别耐人寻味的是，在此次深圳事业单位改革七项专项改革方案中，《关于推行法定机构试点的意见》被放在了第一位。

　　深圳对事业单位定位可以肯定的一点是：它将成为公共服务的主体，并独立于政府运作，通过公共参与、公共决策、公共监督、政府与社会共同供给，从而实现全社会办事业的目标。

　　马敬仁透露，现在看来这还只是个小小的试验，但在将来或许有着非同一般的意义。

　　“其实，这已是深圳事业单位改革的下半步！”

　　改革后的管理岗位等级

　　局级正职——三级

　　局级副职——四级

　　处级正职——五级

　　处级副职——六级

　　科级正职——七级

　　科级副职——八级

　　科员——九级

　　办事员——十级

　　深圳事业单位改革路线图

　　第一步

　　(已经完成)

　　事业单位分类改革

　　解决了“哪些是事业单位”、“什么是事业单位”的问题。

　　改革的最大难点是如何厘清这些单位的属性。

　　第二步

　　要解决“事业单位应该怎么样”的问题。

　　在分类改革的基础上，对保留下来的事业单位，要进行管理体制和运行机制的改革，有些要进行必要的整合。出台了七个文件－－

　　建立完善法人治理结构

　　从行政级别管理转为职位职级管理和绩效管理

　　改革财政经费供给方式

　　推行法定机构试点

　　改革市政公园管养体制

　　改革检测机构体制

　　改革人事制度

　　这次改革又分两个半步。

　　第一半步(正在进行)

　　此次深圳隆重推出的改革实际上是第二步的前半步，要实现的是“事业单位应该怎么样”的具体改革。

　　此项改革又将按不同行业分三个阶段推行。第一批在高校、城管、文化等系统。

　　改革的最大阻力是个人利益的协调问题。

　　第二半步(尚未进行)

　　后续的立法工作。把这些改革以立法的形式确立起来。

　　统筹　胡键