本报记者 周扬
基层政府职能转移 上海NGO治理社区
缪克宁的名片上印着NGO的图案和长长的头衔——上海市普陀区长寿路街道民间组织服务中心(下称“服务中心”)主任。
缪说,这个服务中心专门为民间组织服务,和中国的民间组织与国外的非政府组织(NGO)类似,“从这个意义上说,服务中心是为NGO服务的NGO。
民间组织服务中心是长寿路街道的一个创新,因为上级党委和政府的推动,服务中心被推广到上海的其他区县。长寿路街道也因此入围“第四届中国地方政府创新奖”。
11月14日,“中国地方政府创新奖”组委会派出的独立调研组抵达长寿社区,记者随调研组进行了为期三天的调研。
NGO枢纽
缪克宁每天的工作是和各类民间组织打交道,这些民间组织不以营利为目的,同时又能满足一定的社会需求。
社区内的民间组织大体分为两类:一种是民办非企业单位(下称民非单位),比如民办学校、民办医疗机构等等;一种是社会团体,包括各种学会、协会。
上述民间组织需要在民政局登记注册。据上海市民政局下设的社团管理局统计,上海的民间组织以每年800多家的速度递增。
群众团队是广义上的民间组织,不必在民政部门登记,其形式可以用“包罗万象”来形容。比如社区里的舞蹈队、羽毛球队都属于群众团队。缪克宁说,全上海大概有18000多家群众团队,涉及50万人,“政府民政部门根本管不过来。”
民间组织服务中心的对象正是这些民间组织和群众团队。长寿街道的服务中心成立于2002年8月,是上海乃至全国第一家NGO服务组织。在过去五年的发展中,服务中心又延伸出许多其他功能。
服务中心注册为民办非企业单位,采用扁平的管理架构:主任缪克宁以下,有一名副主任及六个服务部门。这六个部门分别对应民非单位、社会团体、群众团队、义工、综合管理及慈善超市。
服务中心本身是个很特殊的社会组织,长寿路街道办事处的官员说,“他是一个介于政府和NGO之间的枢纽。”
从经费来源看,服务中心像个事业单位。它去年的运作经费28万元由街道办事处支付。其中10万元左右用于6个专职工作人员的工资,18万用于支持各类民间组织的活动。
从人员构成看,服务中心又像是民间组织。除了专职工作人员领取工资外,服务中心的很多工作都由义工完成,他们并不领取报酬。
如果从业务内容看,服务中心又像是中介组织。对于新申办的民非单位,服务中心提供政策咨询和调查评估服务。
无心插柳
服务中心的发展,有些“无心插柳柳成荫”的意味。它的最终成形,得益于政府各部门的合力。
2000年前后,社会上出现一些有害功法团队。为了加强对这类社团的监管,上海社会团体管理局应运而生。
社团管理局从属于民政局,民政部门的推动是长寿街道创新的第一股支持力量。
当年,长寿街道作为民政局的试点之一,探索对民间组织的管理方式。街道办事处是区级政府的派出机构,履行着最基层的政府职能。
2001年,长寿街道组织了对社区民间组织的调查摸底,一方面是排查各种功法团队;另一方面,也希望引导各类社团在社区建设中发挥作用。
缪克宁参与了对社区民间组织的调查摸底工作。缪曾在上棉二厂宣传科工作,2000年以后因为国企改制,成为下岗分流者中的一员。
因为经常参与长寿街道组织的调查工作,缪的能力得到街道办领导的认可。与民间组织打交道,不能总是街道办的书记、主任出马,需要建立一个长效机制——缪克宁因此成为专职联系民间组织的人。
民间组织服务中心最初的工作是让“社团进社区”,其中的案例之一是海曼文化艺术专修学校。
当时海曼学校注册在徐汇区,只在长寿街道设了一个教学分支机构。学校校长庄幼娟回忆说,“街道当初叫我去开会,我是抱着怀疑态度的,以为他们要收赞助费。后来才发现,是服务中心问我们民间组织有什么需求。”
海曼学校是社会力量办学,以前招生比较困难,服务中心主动为学校宣传,解决了海曼的生源问题。此后,海曼将学校迁入长寿街道。
作为民办的艺术学校,海曼的正常课程大多安排在双休日。平时白天空闲时,学校就安排了面向社区的公益性质的课程,比如三个月的钢琴课只收270元。
“先为民间组织服务,才能得到他们的信任。”缪克宁说,服务中心最初的“服务”职能,使越来越多的民间组织进入长寿社区,并在社区建设方面发挥作用。
普陀区委组织部的推动,是服务中心发展的另一股支持力量。因为组织部门一直在推进基层党建工作的“全覆盖”。服务中心进行了“支部建在民间组织”的试验,就如同“支部建在连上”,将党建推进到社区这个最小的社会细胞上。
缪克宁的另一个身份是民间组织服务中心的党总支书记。在服务中心登记备案的群众团队有193个,这其中包括中共党员909人,党支部9个。
原来的普陀区委组织部副部长欧阳萍,在2004年底调任长寿路街道办事处主任,使得服务中心的发展能够一以贯之。
政府职能转移
普陀区在推广民间组织服务中心的过程中并非一帆风顺。曾有人质疑,有些工作完全可以由街道办来做,为什么还要另设一个服务中心。
在长寿街道的创新者看来,服务中心承接了很多政府职能的转移。对于社区的治理而言,民间组织有时比政府更有效率。
整个长寿街道,共有10万常住人口,4万外来人员,街道辖区内有上海最大的清真寺,少数民族尤为集中。社区范围内有精神病人500多人,低保、协保人员2000多人。
这些数字是社区内的弱势群体集中的体现,他们对社区的依赖更加明显。长寿街道办主任欧阳萍认为,“不同的群体有不同的需求,仅靠政府的街道办根本无法完全满足。”
对于社区的服务与管理而言,当企业不想做也不愿意做、政府想做但管不过来的时候,民间组织的作用和优势就体现出来。
帮困救济原来是街道办事处的工作之一,现在由服务中心下设的慈善超市承担。长寿慈善超市以民间组织的形态面向社会接受捐赠。
长寿街道党工委副书记卢建强说,本来政府出面给困难户1000块他会嫌少,觉得是政府应该给的;现在由慈善超市出面,哪怕只给100块,受接济的人也会十分感激,认为是慈善组织的善举。
慈善超市的民间运作方式比政府更加灵活。不同的贫困学生,如果政府给不同的资助款,就会有公平问题的争议。现在慈善超市将捐款的企业和受助学生直接联系起来,有些单位愿意资助某些专业的贫困生,在他们毕业后再吸纳到自己的企业里来,自然无可厚非。
体现民间组织优势的另一个地方是M50创意产业园,这个位于长寿街道辖区内的艺术家集聚地,至少有50多个常驻的外国人。
M50创意产业园由一个国企厂房改建,据副厂长曾维臣介绍,目前以各类艺术家为主的租房客户有136家,园区内的各色人等加起来有600多个。
政府很难进入这样的社区进行管理,而服务中心以民间组织的方式渗透进M50园区,成立一个“创意者之家”的松散民间组织,将各种肤色、各种国籍的人联系起来。
创意者之家还计划在将来成立党支部,曾维臣说,近期还会请普陀区委党校的人来园区讲课,内容是关于中共十七大的,那些艺术家客户都是曾的房客,“我叫他们来听课,应该大多数会来听的。”
长寿社区的民间组织正越来越多地承担起原先属于政府的职能。比如家庭收养调查,本来是民政局的事,现在转到服务中心;社区的义工越来越多,仅靠政府一两个公务员根本无暇顾及,现在服务中心成立义工服务总站,并在慈善超市的网站上设立义工招募点。
推广与未来
2003年3月,上海市民政局、社团管理局下发通知,在上海全市进行“民间组织服务中心的推广”,目前普陀区、静安区和闵行区的街道实现了服务中心全覆盖。
“中国政府创新奖”组委会派出的实地调研人员说,中国地方政府创新奖的重要评价标准之一就是项目的可推广性。
不可否认的是,长寿街道创新是多个政府部门合力的结果,这其中包括街道的党政一把手、上级民政部门和上级党委组织部门的支持。这三个因素如果缺少一个,服务中心的推广能否成功也未可知。
长寿街道的特殊还体现在财力的强大,过去几年,长寿街道的税收每年增长达到1个亿,去年的税收是5.28亿,在整个上海名列前茅,甚至超过别的省份的县级市。
政府有财力在民间购买服务,是这个地区民间组织得以发展的重要因素。去年长寿街道设立政府购买服务的专项资金达到150万元。在财力匮乏的街道或乡镇,民间组织又将如何发展?
民间组织服务中心的探索,或许代表了中国社会组织发展的一个方向。十七大报告提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”
在中国经济发达地区,长寿街道的创新仍有诸多借鉴意义。普陀区科委副主任、曾在区委组织部任职的王建平认为,以前党对社会的领导是直接领导,通过服务中心实现了间接领导;政府服务的方式,也由原来刚性的拨款方式转变为通过服务中心购买服务的柔性方式。
现在的长寿民间组织服务中心,有完善的章程和运作机制,“将来不会因为街道办领导的变更而有所改变。”
在长寿街道的未来规划中,服务中心或许可以变成社会信息的提供者,政府向其购买信息服务:诸如民意调查、幸福指数、政府履职效果调查——由深入社区的民间组织来提供,会更具权威性和针对性。
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