安徽民生新政：民生风向标

　　来源：决策杂志

　　安徽民生新政：民生风向标

　　-本刊记者 贺海峰

　　关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，由经济建设型政府向公共服务型政府过渡，正在成为安徽各级政府的根本目标与基本取向。

　　“12项民生工程是‘硬杠子’、‘高压线’，民生工程的落实不许打折扣，标准只能提高不能降低！”2007年3月23日，在安徽省实施12项民生工程工作会议上，省长王金山的讲话铿锵有力。当天，出席会议的全省17个省辖市市长，悉数签下目标责任书。

　　被各界解读为“安徽民生新政”的新时代，由此开启。

　　12项民生工程的深意

　　从某种意义上而言，安徽是研究民生问题的最好标本之一。

　　自发轫于凤阳县小岗村的家庭承包责任制，到肇始于安徽、成熟于安徽的农村税费改革，再到内容触及县乡上层建筑的农村综合改革，“安徽模式”一次次走向全国，造福于中国9亿农民。可以说，安徽29年的改革开放史，就是一部波澜壮阔的民生改善史。

　　但是，在安徽乃至全国，民生问题从来也没有像今天这样，来得急迫而又紧切。当前，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，影响社会和谐的矛盾和问题日益显现。无论是在农村，还是在城镇，都还有相当一部分群众，在就业、教育、医疗、社会保障等诸多方面面临一些困难和问题，他们热切期盼政府能够拿出实实在在的行动，给予实实在在的帮助。“民生问题不解决，社会就不可能和谐。所以，必须更加关注人的生活质量和幸福指数，把推动发展与改善民生结合起来，把着力点放在增进人民群众的福祉上来，让全社会共享改革发展的成果。”在一次会议上，王金山省长特别强调。

　　在这一背景下，2006年底，安徽省委、省政府通过调查研究，对全省民生方面存在的薄弱环节、主要矛盾和突出问题进行了深入分析，决定从广大群众最关心、最直接、最现实的利益出发，启动12项民生工程。当时，舆论评价说，这是2007年安徽省政府工作报告的最大亮点。

　　为加强对12项民生工程的领导，安徽省委、省政府专门成立了高规格的民生工程协调小组，由省委常委、常务副省长孙志刚任组长，省财政、发展改革、劳动保障、民政、卫生、教育、水利、人口计生、监察、审计等10个部门主要负责人为成员，负责统一部署和推进实施，及时协调解决工作过程中的矛盾和问题。在全面摸底测算和分类深入研究的基础上，省政府相继出台了实施意见和16个配套办法，形成了既有具体制度和政策、总体资金筹集方案，又有工程实施管理办法和监察、审计监督保障的配套政策体系。

　　从12项民生工程的内容看，解决群众“生活难”、“看病难”、“上学难”问题的项目各占5个、5个、2个。其中，与中央的要求相比，安徽新增项目3个，如建立城镇居民医疗保障制度，将城镇未参保的非职工居民纳入保障范围；扩大范围项目有1个，将义务教育经费保障机制改革范围拓展至城市学校，全省增加支出3.28亿元；提前实施项目有1个，将中央下达的至2015年实现农村饮水安全工程目标提前到2011年完成；提高标准项目有3个，如将农村最低生活保障补助标准由每人每年130元提高到不低于260元。

　　安徽省民生工程协调小组副组长兼办公室主任、省财政厅厅长陈先森告诉《决策》，“这12项民生工程共涉及财政资金73.6亿元，截至目前，已到位68.9亿元，占筹资总额的93.6%。作为中部省份，安徽尽管人口负担重、财力不宽裕，但改善民生是公共财政的重要发展目标，也是我们义不容辞的责任。因此，我们通过自我加压，最终克服了这些困难。”

　　从陈先森厅长这番话语中，不难发现，安徽省政府以及相关部门的施政理念正在实现质的跃迁。“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。”2007年全国“两会”上温家宝总理的一番比喻音犹在耳，安徽就以前所未有的力度，将解决民生问题作为实现社会公平与正义的着力点和构建和谐社会的基础。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，由经济建设型政府向公共服务型政府过渡，正在成为安徽各级政府的根本目标与基本取向。一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本的现代政府模式，初现端倪。

　　民生资金从哪里来

　　筹措资金是实施民生工程的关键所在。人们最为关心的是：总额高达73.6亿元的民生资金从哪里来？

　　“千方百计、多渠道进行挖潜扩源。”安徽省民生工程协调小组办公室副主任、省财政厅副厅长毕小彬告诉《决策》，安徽省2007年财政预算早在去年11月份就已确定下来，因此，等到今年年初省委、省政府决定实施12项民生工程时，省里尚有8亿元的民生资金亟需填补。根据省政府要求，各级财政通过调整年初预算、优化支出结构、动用预备费、财政超收优先安排等方式，千方百计挤出资金，确保民生工程需要。

　　怎么办？作为安徽省12项民生工程的牵头组织协调部门，安徽省财政厅制定了全省12项民生工程资金筹集方案。

　　据介绍，方案的一个重要原则就是政府投入为主，个人负担为辅。财政投入占大头，2007年各级政府共投入73.6亿元(含中央补助)；农村中小学危房改造项目计划利用国家开发银行贷款10.8亿元(用以后的年度维改资金归还)，这笔资金实际也是财政收入；个人负担的项目主要是新型农村合作医疗(人均10元)、城镇居民基本医疗保险(人均30元)，负担总额约5亿元。

　　与此同时，一些项目采取了分步实施的办法。12项民生工程中，新型农村合作医疗、农村中小学危房改造计划用2年时间完成，城乡卫生服务体系建设、农村饮水安全工程用5年时间完成。2007年，全省重点投入新型农村合作医疗资金13.5亿元、城乡教育经费保障机制改革25.6亿元、农村饮水安全工程12.2亿元，加上开行贷款、个人筹资，全省12项民生工程资金总规模80多亿元，惠及全省4000多万城乡群众，人均受益200多元。

　　方案的另一个原则是“省级为主、分级负担”。各有关部门积极向国家部委汇报情况，搞好工作衔接，尽可能获取更多的支持。以饮水安全工程例，经向国家发改委、水利部争取，近期中央财政一次性下达安徽解决157.76万人饮水安全工程国债资金2.82亿元。在73.6亿元总投入中，除争取中央补助资金外，省级安排资金29.5亿元，“困难上收、财力下移”，从而减轻了基层财政压力。比如，安徽农村义务教育经费保障机制改革，省级承担资金8.15亿元，市县仅承担2300万元，省级承担比例在全国最高。

　　此外，各市、县政府也都在积极开源节流，筹集配套资金。比如，铜陵市从市政府专项补助、福彩、慈善等多渠道筹措资金1100万元，将建于上世纪90年代初的18所敬老院整合扩建为13所，项目今年年底完工后，建筑总面积由过去的不足2万平方米提高到4.3万平方米；集中供养率由过去的15.7%提高到40%。又如，在安徽省财政厅的指导下，金寨县进行了惠农资金管理“一线实”试点，有效破解了民生资金“跑冒滴漏”的难题，这一经验11月底将被安徽省委、省政府推向全省。

　　民生工程改变了什么

　　安徽实施12项民生工程的直接目的，是解决困难群众“生活难、看病难、上学难”等突出问题。2007年即将收尾，这些工作的实施效果如何？

　　先看“生活难”。解决“生活难”问题，涉及到建立农村居民最低生活保障制度、提高农村“五保户”供养标准、完善城镇未参保集体企业退休人员基本生活费保障机制、推进农村饮水安全工程建设、完善农村部分计划生育家庭奖励制度。

　　以提高农村“五保户”供养标准为例。目前，省级按照45.7万人核定的38222万元资金已全部下拨，剩余部分，各地也以现金或实物折算的方式积极安排。马鞍山、铜陵、芜湖、合肥、安庆市分别将供养标准提高至每人每年2500元、2200元、1600元、1460元、1450元，比省定标准高出250元至1300元。合肥市还将集中供养和集中居住的五保对象先转为城镇户口，再纳入城镇低保范围，按照“一类人员”享受低保。

　　再看“看病难”。解决“看病难”问题，涉及到推进城乡卫生服务体系建设、提高城乡医疗救助水平、建立城镇居民医疗保障制度、全面建立新型农村合作医疗制度、逐步建立重大传染病病人医疗救治和生活救助制度。

　　譬如推进城乡卫生服务体系建设。安徽省卫生厅厅长高开焰告诉《决策》，今年，安徽城市社区卫生服务体系已下拨中央补助资金5334万元、省补助资金5000万元。批准建设城市社区卫生服务中心67个，已开工41个；批准建设社区卫生服务站333个，已开工235个。农村卫生服务体系建设规划、2007年1000个村卫生室和369所乡镇卫生院建设项目计划已印发各地实施，目前，中央财政补助的5750万元已下拨到各市、县。

　　最后看“上学难”。解决“上学难”问题，涉及到全面实施义务教育经费保障机制改革、农村中小学危房改造。

　　比如农村中小学危房改造。今年，中央及安徽安排的3.7亿元改造资金已全部下拨，已有20个县与开行签订了贷款协议，实际利用贷款2.5亿元。截至目前，在建和已完工面积已达102.8万平方米，占已下达计划数的79.1%。从分市统计看，淮北、滁州、池州、黄山、马鞍山、巢湖等市建设进度较快。

　　“总体看，今年前3个季度的民生工程实施组织工作有进展，有成效，有影响，受到了广大人民群众的普遍欢迎。”安徽省财政厅民生工程工作办公室主任陈永年告诉《决策》，12项民生工程的实施，不仅让老百姓得到了真正的实惠，还搭建起解决民生问题的政策框架，彰显了公共财政以人为本、关注民生的理念，推进了基层政府作风和效能建设。

　　如何从根本上解决民生问题

　　尽管民生工程成效斐然，但在接受《决策》采访时，金寨县委书记陆秀宗并不讳言金寨县在落实民生工程中出现的问题与困惑：“总体保障水平较低，缺乏长效保障机制，经费投入严重不足。”

　　而这只是安徽欠发达县市的一个缩影。12项民生工程虽已取得阶段性成果，但安徽各地民生工程进展并不平衡，表现为北方不如南方，县里不如市里，财力差的不如财力好的等等。

　　对此，陆秀宗认为，要从根本上解决民生问题，关键在于加快发展。金寨县2007年将要投入1.4亿元民生资金，县里要配套1900多万元，本级财政压力很大，只有通过县域经济的快速发展，才能给民生工作提供资金保障，使其实现可持续发展。

　　据安徽省财政厅官员透露，在今年年底出台的考核办法中，将重点突出“以奖代补”的思路。这对激励各地政府大力推进民生工程，不啻为一剂良药。

　　实际上，这12项民生工程只是安徽民生工作的一部分，在实施民生工程的步骤上，安徽主要是先从有基础、有条件和人民群众急需的事情做起，把解决民生问题的政策框架搭建起来，打好基础平台，以后逐步扩充内容，完善措施，努力实现全覆盖，不断促进社会公平，提高公共服务的水平。从现在的情况看，许多关系群众切身利益的工作，虽然没有纳入12项民生工程，但安徽省政府同样高度重视，推进力度很大，投入明显增加，例如实施菜篮子工程、加快廉租房建设等。

　　伴随着项目的不断增多，安徽民生工程正面临着如何进一步滚动发展的问题。目前，六安、蚌埠、马鞍山等地采取批准机构、充实人员等方式，加强民生工程的组织实施工作，但大部分市、县机构都不够健全，人员都不够稳定。城镇居民医保、新农合、农村低保等工作日常业务繁忙，也同样面临着机构、人员、经费等困难。

　　而民生资金规模的扩大，也促使一些官员建议，省级应在2008年预算中统一安排民生工程专项转移支付，加大对困难市县的支持力度，市县应将民生工程配套资金列入本级预算。

　　学界的考虑则更为长远。财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，民生问题的解决短期内可以依靠财政投入，但要实现民生的可持续提升，除了大力发展经济，还需作出长期的制度安排。上海市政府参事瞿世镜进而直言，解决民生问题需要以政府职能转变和治理结构改善作为基础，而对政府预算实施监督，才是财政体制改革的最佳切入点。中国民私营经济研究会会长保育钧更是呼吁，根据建立公共财政的目标，重新修订《预算法》。■