土地在各地发展中担特殊使命 打击囤地有法可依

　　土地在各地经济发展中担负着“特殊使命”

　　作者：口述 国土资源部中国土地勘测规划院地价所副所长 赵松 南方周末记录

　　本报记者 苏 岭发自北京

　　“土地”在各地经济发展中担负着“特殊使命”，土地违法的背后，很多隐含着地方政府与中央政府的博弈。

　　协议出让的危害不仅仅在于“低价”，还在于它剥夺了其它意向用地者公开竞争、公平拿地的机会，却为某些个人提供了权力寻租的可能。

　　变味的协议拿地

　　理论上说，（土地使用权）“协议”也好，“招拍挂”也好，只是出让方式不同，是买卖双方相互博弈达成一致的途径不同而已，并无什么本质上的区别。

　　然而，我国的土地制度下，地方政府既代表国家对土地资源进行管理，又代表所有者对其进行经营，在这种“双重身份”下，本来清清白白的“协议”就很容易变了味道。

　　特别在我国市场转型、经济发展的特定阶段，“协议”往往掺入了多种“色彩”，掩盖了多种“目的”，难以达到《协议出让国有土地使用权规定》中要求的“协议出让国有土地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”。

　　这里且不提那种“只为个人谋利”的暗箱操作，甚至违法行为，很多“冠冕堂皇”的理由也足以使“协议”变质。如一些城市政府为提高GDP指标，繁荣区域经济，增加经济竞争能力，忽视保护稀缺的土地资源，将地价作为调节杠杆，人为降低土地出让价格以吸引投资，大规模兴建项目，甚至有“零地价招商”的现象出现。而这一切，又往往是通过“协议”这一合法途径达到的。这种“协议”已成为“低价”甚至“赠送”的代名词。因此说，我国土地出让中的“协议方式”，在实际操作中，已经不能作为一种市场供地方式。

　　至于低地价恶性竞争在浪费土地资源、导致国有资产流失、扰乱市场秩序等方面带来的隐患，已经为各界所共识，这里就不再赘述了。

　　当然，协议出让的危害不仅仅在于“低价”，还在于它剥夺了其它意向用地者公开竞争、公平拿地的机会，却为某些个人提供了权力寻租的可能。

　　正是这种隐患，使国家政策逐年加强了对协议拿地的控制与管理。

　　打击囤地有法可依

　　对于开发商而言，大量囤积土地有利于垄断区域土地市场，操纵房地产价格，获取土地随时间形成的大幅增值。这种行为虽然符合商业经营和逐利的思维，但土地不是普通的商品，它具有公共资源的属性，政府不应该允许其在少数人手中大量占有并闲置。严格控制开发商囤地是规范房地产市场，维护公众权益的必然要求。

　　这方面的重要法律是“两年内不开发，政府可把该土地收回”。在房地产管理法第二十五条中早已明确，即：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”

　　国土资源部发布的《闲置土地处置办法》中，对“闲置土地”的认定和处理进行了类似规定；此外，2006年7月开始执行的《国有土地使用权出让合同补充协议》，也对出让土地的竣工时间、投资总额、投资强度等做了明确的约定。这些措施主要针对占地者闲置土地和囤积土地。

　　关于碧桂园张家界拿地

　　关于碧桂园的事，我没调查过一手资料，但就你们报道的情况而言，这里的关键不是“高骏和碧桂园是不是一家”，而是如果真的存在明暗两个协议，那么，这种行为本身就是违规的了。

　　这方面，并不是没有规定。首先，这块地既然是经营性用地，就不能协议出让，那么不论给谁，事先有如此详细的“土地协议”就已经错了。

　　此外，按《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。

　　而且，通知中明确了土地出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括土地补偿性成本（征地和拆迁补偿费用）、土地开发性成本（土地前期开发费用）和土地净收益（土地出让收益）三部分。

　　如果真严格落实这些配套规定，应该是能够管得住的。我觉得很多方面不是没有规定，而是没严格执行，没有真正依法追究责任的问题。

　　目前，土地违法案件较多，甚至出现令行而禁不止的现象，我认为一个重要原因在于“土地”在各地经济发展中担负着“特殊使命”，土地违法的背后，很多隐含着地方政府与中央政府的博弈。当然，某些腐败分子为个人私利铤而走险的事例也有，这里暂且不谈。

　　自1994年财税体制改革后，实行地方政府“分灶吃饭”，使得中央政府和地方政府有了各自不同的利益目标，地方政府为了发展经济，不惜牺牲资源的心情也就能够解释。再加上，当前的干部考核制度、考核指标体系不完善，以GDP为主的经济指标被过度放大，也促使地方政府以经济发展为首要目标，甚至低价卖地，放弃国有土地资产收益，慷国家之慨以“招商引资”，其过程中必然引发违法、违规用地事件。

　　当然，土地法律制度体系本身也有一些不完善之处。所以说，土地问题是一个系统问题，要解决好，一定要标本兼治、各部门协调才行。

　　背景知识

　　土地出让规范史

　　我国土地市场开放以来，土地出让政策的调整路线是：逐步扩大市场化配置土地资源的范围，日益强调公开公平公正的土地市场秩序。

　　1990年的5月19日出台的55号令（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）出台时，土地市场刚刚开放，55号令的重点是明确土地使用权可以“交易”，区分“出让”与“划拨”，对出让的具体方式仅进行了粗略规定。

　　1999年，国土资源部提出 “整顿土地市场”，“推行招标、拍卖出让国有土地使用权”。

　　2002年，国土资源部发布11号令，在当时业界人士称之为“第二次土地革命”。它强调了“各类经营性用地必须以招标、拍卖或挂牌方式出让”，强烈挑战了我国土地配置中长期以来实行的按计划配置、按权力配置、按某些官员们集体或个人意愿配置等陈腐的思想。

　　2004年，国土部71号令出台，划定了“经营性用地”协议出让的最后期限，在政策层面彻底关闭了经营性开发用地协议出让的口子。

　　2006年8月实施的“两个《规范》”（《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范》和《协议出让国有土地使用权规范》），分别为协议和招拍挂出让国有土地提供了具体、详实的技术标准和行为标准。

　　国土部78号文将2007年6年30日作为处理工业用地出让遗留情况的最后期限，从而也为工业用地的协议出让划定了 “时间红线”。

　　（相关资料由国土资源部中国土地勘测规划院地价所副所长赵松提供）南方报业传媒集团-南方周末