2007：我国加入政府采购协定谈判(图)

于安

　　我国成为WTO成员后的每一个周年时刻，都给我们一个审视我国与世界贸易组织相互关系的时机。今年这一时刻与我们关注这一关系的还有WTO政府采购协定的成员，以及那些尚没有加入政府采购协定的其他WTO成员，尤其是发展中国家的成员，共同的关注点就是即将开始的我国加入WTO政府采购协定的谈判。

　　按照我国政府去年的承诺，今年年底我国将正式开始加入政府采购协定的谈判。在此之前的一年中，我国已经与政府采购协定的有关成员就此进行了技术性磋商，美国和欧洲联盟在我国举办了相关题目的研讨会，进行正式谈判的条件趋于成熟。现在需要认真考虑的问题，是我国以什么条件加入政府采购协定。

　　一、政府采购协定及其加入谈判

　　政府采购协定是WTO的复边贸易协定之一，只有加入这一协定的WTO成员才受其约束。它不属于WTO一揽子协定的范围，是否申请加入由各个成员自己决定。现在世界贸易组织有151个成员，已经加入政府采购协定的不到成员总数的三分之一。现有的政府采购协定成员主要是工业化或者新兴工业化国家或者地区，发展中国家极少。成员稀少增加缓慢一直是让该协定成员非常忧虑却无奈的事实。他们一再催促我国政府开始这一谈判的原因，除了我国政府采购协定市场的商业吸引力以外，就是我国加入对扩大其成员规模的巨大影响力和示范效应。这也使我国的加入决策不仅要考虑我国的内在需要，也要考虑我国与发展中国家和发达地区的双重关系。

　　政府采购协定本身是不能谈判的，协定有自己的制定和修订程序。现有的政府采购协定是在1996年生效的。去年年底就该协定的修订本达成一致意见，被称为07版协定文本。但是它要成为正式有效的新协定文本，还需要经过一些程序，其中主要是进行法律审核和等待市场开放的谈判结果。究竟我国按照什么版本完成加入谈判，还是一个有待确定的问题。

　　加入谈判的内容主要有两个方面，一个是WTO对我国政府采购贸易制度的审查，另外一个就是与现有成员就我国的加入条件达成一致。前一个问题不大。我国已经实行市场经济制度，形成了市场经济体制，并且在市场经济体制下建立了政府采购法律制度。尽管这一制度与政府采购协定的要求尚有一定距离，还需要根据政府采购协定进行所谓“一致化”制度改革和立法修订。但是由于这种差距不是体制性和根本性的，它不会构成对加入进程的实质性障碍，所以谈判的主要内容是在第二个方面。

　　关于加入条件的谈判是围绕政府采购协定的几个附录进行的。附录由两部分组成，一部分是附录1的市场开放清单，另一部分是公布有关信息的出版物清单，当然第一部分是最重要的。附录1的市场开放清单共有五个附件。附件1-3是政府采购实体清单，包括中央政府采购实体清单、中央以下各级政府采购实体清单、全部其他实体清单以及最低门槛价。协定附件4-5是政府采购对象清单，包括服务采购项目清单和建筑工程采购项目清单。每一个清单可以有一个注释，最后还可以有一个总注释。注释的内容主要是对清单的承诺事项范围进行限定和说明。

　　加入谈判开始的主要标志，就是由我国政府向世界贸易组织提交附件1的出价清单。这是在2001年我国加入世界贸易组织的法律文件早已作出的规定。

　　二、我国政府采购市场的开放

　　我国政府采购市场的开放程度，就是通过附件1的承诺来体现的。加入政府采购协定不同于以前加入WTO其他贸易协定的地方，是既不需要在货物贸易方面根据税号逐一谈判关税减让，也不需要在服务贸易方面就服务部门逐一谈判市场准入，采购实体和采购对象清单是谈判的重心所在。在我国政府提交关于市场开放的附件1清单以后，将与现有的成员方就该清单进行谈判。从理论上说，互惠应当是这种谈判遵循的基本原则。由于各方国内政府采购结构和规模的差别，所以互惠一般是部门对部门的，而不是贸易量对贸易量的。

　　由于政府采购贸易自由化历史的原因，中央政府采购实体和货物采购的谈判余地比较小。关贸总协定在上世纪七十年代在东京回合谈判中达成的政府采购守则，就已经将中央政府采购实体和货物采购纳入贸易自由化范畴，后退有损于大多数成员的贸易利益。谈判的重点，实际上是在中央以下的政府采购实体、全部其他实体、服务和工程清单上。

　　确定中央政府采购实体的根据，包括宪法、政府组织法、预算法和政府采购法。同属于中央政府的采购实体，由于上述法律和政府职能的差异，也会导致市场开放程度和贸易量的差别。谈判方会以宪法规定及其倾向性解释为由，压缩中央政府采购实体列入清单的数量。比如中央政府是指全部中央国家机构，还是限于政府行政机构，行政机构是限于管理性机构还是包括服务性机构，就有不同的定义和不同的承诺。政府采购货物谈判余地狭小的表现之一，是现有附录1中没有单独开列货物附件，虽然专门为服务和工程单列了附件。货物原则上都应当被列入开放的范围，但是可以在注释中列举规定不纳入开放范围的货物种类。

　　中央以下的政府采购实体有多少被列入附件2，原则上也应当在本国宪法、政府组织法、预算法和政府采购法基础上根据互惠原则确定，但是谈判的余地和差别都比较大，甚至有的现有成员至今完全空白附件2清单。造成这种情况的原因有国家结构、社会自治、行政区划、政府职能及其机构规模等方面。例如谈判方以实行联邦制度未获州政府同意为由，将一些州不列入附件2的清单中。

　　问题最多谈判余地最大的是关于附件3所谓“全部其他实体”的谈判。这一附件的最初社会背景，是工业化国家实行社会福利和政府干预政策，实施政府给付职能的组织多样化。例如欧洲发达国家举办企业、学校、医院、博物馆、图书馆以及建立公共设施提供社会公共服务。在法律上，有的公共服务单位采用了公司等商业组织形式，所以这些组织不一定能在国内的宪法和政府组织法上得到充分反映。为此，WTO的协定提出了实质性抽象标准作为衡量的依据，特别是所谓“为了政府的目的”和“政府的控制和影响”标准。欧洲联盟成员实行所谓“受公法支配”标准，饮用水、供电、供气和港口、机场、城市公共交通单位被列入附件3中。上世纪八十年代后的世界性行政改革以后，公共服务领域引入了市场机制或者市场体制，一些国家的公共服务机构脱离了政府的控制和影响，成为完全的商业性机构。因此，1996年的政府采购协定对这一领域建立了流动的撤出制度，已经列入附件3清单的其他采购实体，在脱离政府的控制和影响以后可以从清单中撤出。但是由于实质标准过于抽象，哪些单位应当列入附件3清单难以达成统一认识，谈判也经常发生困难。为此，尚未生效的07版协定文本规定将由政府采购委员会制定一个比较确切的指标体系来说明究竟情形属于受到政府的控制和影响，至今这一工作尚没有完成。

　　提出受协定约束的服务项目清单(附件4)和工程项目清单(附件5)更是一个困难的工作。清单可以采用正面形式，确切地列出具体的采购项目；也可以采用负面形式清单，只是列出不受协定约束的项目，没有列出就都要受协定的约束。确定这两个采购对象清单的根据，主要是本国相关产业在国内采购市场和国际采购市场上的竞争力。

　　三、国内立法的修订

　　加入政府采购协定的重要国际义务之一，就是按照政府采购协定修订国内的立法，即所谓制度一致化义务。虽然可以争取发展中国家待遇和较长的过渡期，但是制度一致化义务是不能从根本上免除的。

　　我国现有的政府采购核心立法是2003年的政府采购法和1999年的招标投标法。比较政府采购协定现有主要成员的国内立法，我国政府采购立法面临的主要问题是制度的法律性质和公共政策的作用。我国政府采购立法的主要取向是民商法，招标投标法更为严重，而欧洲联盟等主要成员的政府采购立法则是明显的公法取向。立法取向决定了政府采购合同订立和履行的具体制度设计，涉及到对供应商权利义务的规定和保护。公共政策在政府采购中的作用，是指在政府采购合同授予中对国家区域发展、环境和资源保护、国内产业发展、中小企业以及科技、国防和劳动政策的执行。这些公共政策是谈判政府采购市场开放的重要因素，其中有的公共政策将明确规定在附录1的注释当中。

　　我国政府采购法第10条明确规定要购买“国货”。这一规定在加入以后是否有效，取决于市场开放的程度。如果市场开放与政府采购法规定的范围完全重合，那么这一规定就没有效力的；如果不是全部重合，那么没有开放的部分就将继续适用该条款的规定。

　　(经过修订的07新版政府采购协定，已经由于安翻译并刊登于《中国政府采购》杂志)

　　（作者系清华大学公共管理学院教授）