425万专职人员缺乏专门保障

　　■ 本报记者 宋 扬 宋宗合

　　“太不规范了！”谈到中国民间组织工作人员管理和使用现状，北京大学非营利组织法研究中心执行主任陈金罗对《公益时报》记者说。

　　他曾是民政部社团管理司（国家民间组织管理局的前身）原副司长，退休后长期从事民间组织领域的相关研究，深谙民间组织领域工作人员管理和使用的不规范现状。而他所说的民间组织，还只是官方意义上的社会团体、民办非企业单位和基金会，并不包含从业人员状况更加复杂的“草根”组织。

　　民间组织社保“难保”

　　去年12月，民政部副部长窦玉沛在接受媒体采访时表示，当时我国正式注册的民间组织接近３２万家，从业人员３００万。而今年10月31日，国家民间组织管理局办公室主任刘振国在出席一次会议时表示，据不完全统计，我国民间非营利组织有专职人员425万。

　　从300万到425万，中国的民间组织在向前发展的同时，正吸引越来越多的人才加入其中。而在民间组织人力资源管理问题上，却存在法律依据不足、管理混乱的现状。

　　上世纪八十年代，我国基金会工作人员使用的都是国家行政或事业编制。1991年，中组部、民政部等五部委联合发布有关社会团体编制问题的规定以后，基金会才开始逐步使用社会团体编制。

　　1991年6月20日，由中央组织部、民政部、人事部、财政部、劳动部联合发布的《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》规定，全国性的社团自此逐步转为使用社团编制。1992年7月27日，为落实这一规定精神，民政部发布了《关于申请社会团体编制有关事项的通知》，规定全国性的社会团体具备一定的条件，均可以申请社团编制。

　　但事实上，使用公务员编制的，一般是那些官方色彩很浓、与政府关系非常密切的基金会，如中国宋庆龄基金会，尽管也在逐步推行合同聘任制，但其公务员编制仍然特殊于其他基金会。使用事业编制的基金会，也不一定可从上级有关部门获得“人头经费”，有的基金会尽管使用事业编制，但其专职工作人员的工资和福利也全部由基金会自行承担，如中国法律援助基金会有21名专职工作人员，虽然工作人员的编制问题即将申请下来，但管理上依然采用劳动合同制，所有员工福利均由基金会自己承担。

　　关于国家层面对于民间组织从业人员的社会保障政策也并不明确。2005年12月29日，劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部联合下发《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》，首次对民间组织从业人员的工伤保障问题指明出路，要求参照《工伤保险条例》执行。而养老保险等由于缺乏统一政策，各地政府纷纷在属地出台了关于民间组织参加社会保险的相关办法，规定自收自支类的民间组织纳入社会保险网络。

　　北京：平均每个民间组织

　　只有一个编制

　　北京市社会团体管理办公室社团编制处隶属于北京市民政局，职责是负责全市社会团体编制的核定和管理工作。简单说，该部门向民间组织工作人员提供编制，接收他们的档案，并督促民间组织为有编制的工作人员缴纳社会保险等。

　　根据北京市社团编制处处长殷邯雪向《公益时报》提供的数据，1996年至今，北京市社团编制处累计向北京市社会团体提供了1800多人的编制，累计向基金会提供近120人的编制。与此对应的是，现在北京市社会团体的数量是近2900家，而现有基金会数量是70多家。

　　计算这些数据，可以得出平均每个社团仅有0.62个编制，平均每个基金会1.71个编制。每个社团编制内工作人员不足1人，每家基金会不足2人。这样的计算结果，明显与民间组织实际工作人员数量不符。

　　“最近几年新成立的基金会，逐渐认识到大量雇用离、退休人员不利于组织的运作、发展，因此，招收新人员比例在逐渐上升，申请编制的趋势也在上升。”殷邯雪告诉《公益时报》。

　　那么，申请编制少的主要原因是社团编制处审批编制较为严格还是民间组织自身不申请编制呢？

　　根据相关的规定，社团编制处按民间组织资产运营情况、项目开展情况等批复编制，殷邯雪表示，大多数情况下，民间组织申请的编制都会获得批准。

　　那么民间组织自身不申请编制就成为上述问题的主要原因了。究其根源，相关的法律并没有强制规定民间组织必须向社团编制处申请编制，即机构可以自己决定是否申请。

　　殷邯雪表示，民间组织不为员工申请编制的主要原因是出于成本的考虑：给员工申请编制，就得为他缴纳社会保险和住房公积金，这样机构的支出就高了。

　　给正式编制就要付出相应成本，而与此对应的是，民间组织又是大量需要工作人员的。正如殷邯雪所说，非营利组织的生命力就是做活动和项目，项目活动做得好，社会效益好，才能吸引更多的捐赠。

　　在现在劳动力相对过剩的情况下，许多人为了找到一份工作，无奈之下放弃应有的权利。因此，就出现这样一个群体，他们为民间组织工作，却没有正式的编制、没有社会保险和公积金，甚至一部分人没有劳动合同。

　　矛盾的民间组织

　　人力资源现状

　　殷邯雪和陈金罗都认为，民间组织工作人员管理不规范的现状，与民间组织自身发展程度紧密相连，特别是该机构的经济状况。

　　“当然也不排除一些组织，自身有能力承担相关费用，但就是不给工作人员应有的待遇。”殷邯雪说。

　　对于社会团体专职工作人员的管理，2000年12月20日民政部、人事部曾下发的《关于全国性社会团体专职工作人员管理问题的通知》规定，“全国性社会团体专职工作人员，其档案管理、档案工资、社会保险、职称评定、住房公积金等人事管理工作，参照国家对事业单位的有关规定执行。”

　　而社会现实是，民间组织随机构改革或本身自诞生起就成为自收自支机构，为筹款或拓展项目需要，社团编制已经很难满足民间组织的需要。

　　举基金会为例，《基金会管理条例》第二十九条规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。这就与基金会需要靠人力筹款的现状形成矛盾，有限的资金根本难以满足大量工作人员的使用，致使基金会无力按照相关劳动法规承担工作人员的相关福利。

　　为规避法律风险，民间组织只能靠大量征用志愿者来实现项目顺利开展，对于已经多年服务的工作人员，也不得不用“固定志愿者”来逃脱社会保险责任。这就形成了大量的“非正式工作人员”队伍，他们的劳动权益得不到应有保障。

　　例如某一个助学项目办公室，有工作人员13个。这13人中，正式签订劳动合同的员工只有5人，也就是说，一半以上的工作人员都是非正式员工。而这个现象也正代表中国大部分基金会人员构成的状况：工作人员由正式员工、临时志愿者和固定志愿者组成。

　　临时志愿者是基金会因为举办一项活动而临时招募的志愿者，工作时间视活动筹备时间长短而定，可能是七八天，也可能是一两个月，基金会可能向这样的志愿者提供交通和午餐补贴。

　　固定的志愿者是长期（至少一年）且专职在基金会工作的人，因为未与基金会签订劳动合同，被基金会视为固定的志愿者。固定志愿者从组成上可以分为两类，一类是离退休人员，一类是年轻人，以大学毕业生居多。

　　尽管一些基金会希望，这类志愿者不要把志愿工作作为谋生的手段，但客观上，一些人把为基金会工作作为谋生的手段，为基金会工作获得的补贴是他们惟一经济来源。他们也并不认为自己是志愿者，而是基金会的员工，虽然他们没有基本的社会保险、住房公积金，甚至没有与基金会签订劳动合同或是其它任何协议。

　　专职人员保险政策

　　有望出台

　　“可以说，国内许多民间组织工作人员是处于社会阶层的最底层，在本身就缺钱的民间组织里面工作，而且是从事非营利的工作，肯定很难享受到各种社会福利和劳动保障。另外，政策相关规定要求太高，支付各类保险及福利很大程度上增加NGO的运作成本。”中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团告诉《公益时报》。

　　民间组织的劳动关系现状就像赢利能力不强的小企业不愿意给农民工缴纳各种保险、严格执行《劳动合同法》一样。杨团如此形容。

　　不过，保障民间组织从业人员享受社会福利终究是推动民间组织向前发展的重要一步。国家民间组织管理局局长孙伟林在讲述下一步民间组织如何发展时表示，民政部门将协调有关部门，花大力气出台扶持培育民间组织的配套政策，给予民间组织更大的发展空间。要在完善民间组织专职工作人员工资、保险、福利等政策，解决民间组织工作人员的后顾之忧方面有新突破。协调劳动保障部门，争取尽早出台民间组织专职人员保险政策。

　　1月1日实施的《劳动合同法》也首次将民办非企业单位纳入到劳动法规的适用范围，这些信息都令民间组织从业人员振奋。

　　北京大学社会学系教授、博士生导师夏学銮对《公益时报》记者说，“由于国内民间组织尚处于发展的起始阶段，从业人员的劳动福利状况存在问题在一段时间是不可避免的，但我们要用发展的眼光来看此事的话，就是推动法制建设，通过法律来保障和维护民间组织工作人员的劳动权利。”

　　杨团则给出了另外一条解决途径，民间组织要突破无钱保障员工福利的瓶颈，除非向“社会企业”转变，当然这也有待于国内法律对“社会企业”明确界定，这有利于民间组织获得崭新的发展模式。

　　（本报记者李小健亦有贡献）