南海1号出水 打捞行业法律可操作性差

　　法制网记者 陈煜儒

　　12月22日正午12点，在距广东省阳江20多海里的海面上，在海底20米深处沉睡了800多年的南宋沉船(“南海1号”)出水时稳若磐石，向世人展示了我国专业打捞力量的雄厚实力。按照预定计划，“南海1号”今天将搭乘半潜驳船启程驶往阳江海陵岛，准备进入广东省海上丝绸之路博物馆里的新家——水晶宫。

　　作为国内发现的第一个沉船遗址，国家进行的第一次、最昂贵的打捞，“南海1号”再次放大了纠缠“沉船打捞”已久、涉及国内法与国际法的法律问题。从这次具有重大历史意义的沉船打捞行为中，中国法律人读出了背后的立法之忧。

　　指令性打捞缺少规范

　　从“南海1号”的探秘过程中可以明显看出，此次打捞是国家行为。1987年8月，交通部广州打捞局与英国海洋探测公司在广东阳江海域寻找东印度公司沉船时，意外发现这艘宋代商船。1989年国务院批准将它命名为“南海1号”。在随后的日子里，国家成立了水下考古研究中心，建造了超大打捞船，为沉船建造了水晶宫。

　　据烟台打捞局于滇英介绍，以我国现行法律法规规定，打捞行业内所从事的沉船沉物打捞，至少可以划分为强制性打捞、商业性打捞、指令性打捞、救助性打捞四种类型。

　　“打捞‘南海1号’是指令性打捞。”于滇英解释说，不同性质的沉船沉物打捞，接受国家不同的法律法规规范调整：指令性打捞行为受国家行政法律法规调整；海上救助性打捞行为所产生的法律关系，受《中华人民共和国海商法》调整；商业性打捞行为所产生的法律关系则受民事法律法规调整。

　　“也正是由于此，打捞人从事打捞工程作业后的合法权益的保障力度也有所不同，打捞人可能获得的打捞费用或者报酬，有着相当大的差异。”于滇英说，只有在确定为救助性打捞的情况下，救助打捞人才拥有获得救助报酬的优先权，而其他性质的打捞，在国家法律上视同为一般性债权，没有优先权可言。

　　目前发生在中国打捞史上的指令性打捞事件都是突发性的，如1982年7月在渤海湾打捞渤海石油公司翻沉的“渤海2号”钻井平台；1986年10月在青岛港黄岛码头打捞广州远洋运输公司爆炸沉没的“大庆245”油轮；2002年5月在大连湾打捞中国北方航空公司所属的MD—82失事客机等。

　　此次“南海1号”的打捞，丰富了我国指令性打捞的内涵——“为了国家的考古事业”。于滇英说，这个有利于千秋后代的打捞行为，让我们深感有必要从法律层面全面地审视。当重大突发事件发生后，国家机关在处理应急事态时，更多关注的不是沉船沉物的所有人或者经营人是谁，而是关注怎样在最短的时期内能够清除障碍、恢复生产、消除影响。事实上，每当发生具有重大影响的海难或者空难事故时，不论沉船沉物的所有人或者经营人是谁，国家主管机关都不可能依靠他们自身的力量，在短时期内清除障碍、消除影响，只有动员全社会所有可能动员的力量，才有可能完成这项工作。因此，在指令性打捞中，有能力进行打捞清除任务的单位，应该无条件、不打折扣地先期投入到打捞沉船沉物的清障任务中去。

　　然而，如何调整指令性打捞沉船沉物个案，在目前国家已有的相关法律法规中，均不见有所涉及。

　　“最突出的问题之一是指令性打捞清除的费用负担问题。”多年工作在打捞第一线的于滇英说，由于指令性打捞发生于突发的意外事件，是一种应急抢险行为，其行为关系只存于国家主管部门与执行打捞清除任务的单位之间，而且，这种关系既不同于平等民事主体之间的关系，也不同于政府行政行为与行政相对人之间的关系，但又确实属于政府行为的范畴。当接受国家指令并完成国家指令性打捞清除任务后，如何使完成任务的打捞人能够得到相应的打捞清除费用补偿，现行法律并没有有效解决这一问题。

　　于滇英呼吁“建立国家指令性打捞沉船沉物基金”。他认为，指令性打捞沉船沉物，不仅具有突发性的特点，又对国家政治、经济、文化或者军事方面构成重大影响，具有紧迫性和快速性的特点，甚至于具有国家机密性的特点，而由此所发生的费用，往往也是巨大而高昂的，不是一般责任主体所能承担的。因此，以船舶所有人、经营人、海上石油生产等单位为基金征集对象，建立国家专项基金，以应国家突发事件之需是必要的。

　　法律操作性差不适应实际需要

　　中国政法大学国际法学院教授杜新丽今天在接受记者采访时说，目前我国调整沉船打捞的法律法规散见于海洋环境保护法、海上交通安全法、水法、打捞沉船管理办法、防止船舶污染海域管理条例、水污染防治法实施细则、《沉船沉物打捞单位资质管理规定》7部法律法规之中，关于船舶污染的打捞清除、碍航物的清除、打捞的性质、资质、打捞费用等问题的规定，原则笼统、操作性差。

　　“目前在国际上也很少有打捞立法方面的成功经验可资借鉴，因此，打捞沉船沉物立法工作应当是谨慎而渐进的过程。”于滇英表示。

　　鉴于我国打捞行业立法现状明显不适应于调整各种打捞沉船沉物的实际需要，于滇英认为，应以交通部尤其是交通部救捞局牵头，争取在打捞沉船管理办法的基础上，通过法定程序制定打捞沉船沉物管理条例，着重解决好目前的主要问题。

　　公海打捞我国沉船应立规

　　在探秘“南海1号”的过程中，人们获知了这样一个故事：1986年4月，英国人哈彻在荷兰的阿姆斯特丹委托嘉士德拍卖公司拍卖他从中国南海打捞上来的23.9万件中国陶瓷文物。由于《国际海洋公约》、世界各国海洋法没有任何一条规定可以制止此事，我国国家文物局只好派出两位陶瓷专家想把文物买回来，但由于价格昂贵，最终一件都没有买回来，而哈彻却因此赚了两千多万美元。

　　“目前国际上还没有一个有关沉船打捞的国际公约，因此在公海打捞沉船特别是无主沉船，没有规矩。”中国政法大学国际公法副教授李居迁对记者说。

　　记者在采访中了解到，在中国沿海海域打捞沉船沉物，有两个法规进行规范：一个是1957年国务院批准、交通部发布的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》；一个是1992年7月12日国务院发布的《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》。依据这两个法规，外国人在中国海域打捞沉船沉物必须经我国有关部门的批准方可执行。但是，外国人在公海打捞属于我国物权的沉船，我们该怎么办，没有规定。

　　“一旦发生外国人在公海打捞我们的沉船，我们应该启动什么样的程序？怎样维权？这些是相关部门当下亟需考虑的问题。”杜新丽说。

　　法制网北京12月23日讯