本报记者 刘建
哪些政府部门当被告的频率比较高？“民告官”发生了哪些变化？政府部门败诉的比例是多少？败诉的症结在哪里？自2004年开始，每年年初都有一份发自上海市高级人民法院的“行政审判白皮书”，出现在上海市市长韩正的案头上。
正是在市政府的高度重视下，上海行政执法机关依法行政的能力不断提升，在行政诉讼中的败诉率从20世纪90年代的30%左右下降到今年的10%左右，依法行政与依法审判之间的良性互动制衡作用得以充分发挥。
随着国家民主法治进程的不断推进，俗称“民告官”的行政诉讼早已不再是新鲜事。但如何督促行政机关依法履职、如何增进人民群众对行政机关的理解和信任、怎样在法律框架下形成法院与行政机关的良性互动制衡，这一系列新的问题又摆在了人们面前。2004年2月，经过对全市政府部门涉诉行政案件系统地梳理和分析后，上海市高院向市政府发出了新中国成立以来中国法制史上的首份“行政审判白皮书”。
长达一万余字的“白皮书”，从基本状况、败诉情况和建议三个方面对政府部门2003年度行政诉讼案件进行了司法审查并汇总了翔实的数据，认为“上海市政府部门在依法行政的观念和依法应诉能力方面体现了较高的行政执法水平和较强的行政执法能力，败诉率明显低于全国和四个直辖市的平均败诉率”，然而“在改进执法工作、规范执法活动、提高执法水平方面仍有较大的提升空间”。在仔细分析了一些案件败诉的原因后，“白皮书”提出了增强执法的透明度、执法的程序意识、执法为民的观念、诉讼平等的现代司法理念和加强执法作风的监督检查五项建议。
几天后，根据市长韩正和市委副书记刘云耕的批示，市政府办公厅将“白皮书”转发给所有副市长和有关部门，并要求各级领导干部“结合实际，加强教育，严格管理，推进责任政府、服务政府、法治政府的建设，加快上海城市法治化建设的进程”。
“白皮书”一经推出就得到了政府部门的欢迎和支持。上海市政府法制办主任刘华表示，“政府依法行政水平的提高，离不开法院的司法监督。市政府法制办将对全市政府机关执行司法判决、落实司法建议和"白皮书"的情况加强督查力度。”现在，市政府在起草地方性法规草案和制定政府规章草案的过程中，在报送市人大常委会或市政府常务会议审议之前，都先书面征求法院的意见，并根据法院提出的意见对草案进行修改完善。市法制办每年都要和市高院、一中院、二中院不定期地举行十几次研讨会。
市工商局法制处长刘建德认为：经过法院的“把脉诊疗”，近年来市工商局不仅先后制定了行政复议会审会办制度、质证听证制度和沟通协调制度，还建立了一支职业化、专业化的应诉人队伍———公职律师队伍，对工商部门提高依法行政的水平和能力起到了积极的推动作用。行政诉讼案件的败诉率，也从2003年的14%，下降到今年的5%左右。
为强化行政领导的法制意识，“白皮书”连续4年对政府部门应当重视行政领导出庭应诉工作提出司法建议，受到了市政府的高度重视，为推动行政领导出庭应诉工作提供了政策性导向。目前，黄浦、闸北和闵行等超过全市半数的区县已经建立了行政领导出庭应诉制度。“徐汇区行政机关领导干部行政诉讼应诉工作规定”明确要求，“涉讼行政机关领导干部应当充分重视应诉工作，积极参加行政诉讼案件应诉和旁听。区属行政机关(包括法定授权组织)法定代表人应当出庭应诉本机关当年发生的一至两件行政诉讼案件”。今年以来，上海已有五十多位行政机关领导出庭应诉，远远超过了去年全年的25人次，其中，浦东新区主要职能局的行政领导已全部出过庭。
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