关系万千重

　　来源：《决策》杂志

　　关系万千重

　　-本刊记者 杨 敏

　　一边是法制意识日益觉醒的“庶民”，一边是亲民意识逐步强化的政府，当两者一并放在巨大的舆论“压力锅”中，到底会碰撞出什么样的结果？对话、协商、互动、妥协，这些蕴含着柔性治理特征的产物，无疑成为2007地方公共决策的一笔财富。

　　最微妙的关系：官员与网络

　　最欣慰的关系：政府与庶民

　　最危险的关系：发展与环境

　　最难解的关系：城市与乡村

　　2007年12月13日、14日，由摇号产生的100名市民代表，参加了厦门PX项目环境评价公众参与座谈会，自年初开始发酵的汹汹舆情终于在年底找到一条制度内的表达渠道。

　　建还是不建？长达一年之久的厦门PX项目之争俨然成了一部“未完待续”的年度大戏，在这场利益博弈中，政府、企业、意见领袖、普通公民以及厦门城外的观察家，各路利益相关者的角力将决定这一公共事件的最终走向。

　　关系万千重，纷繁的利益格局不仅仅只是厦门地方决策者面临的考验，盘点2007年发生的一系列公共决策事件，成功与失误皆非偶然。

　　“网络政治”与传播压力

　　还是厦门，还是2007年底。厦门地方决策者面临最新一轮舆情压力来自于网络。

　　12月8日晚9时许，厦门市民发现，市委主办的厦门网在醒目位置推出了题为“倾听民声科学决策—————厦门市重点区域(海沧南部地区)环评报告网络公众参与活动”，一些市民当即对PX项目建设投了反对票。

　　次日晚10时，短短25个小时内，厦门网就有5.5万票反对建设PX项目，形成鲜明对比的是支持票只有区区3000多。细心的市民发现，10时以后，投票通道已经关闭；10日下午4时，投票页面突然消失。网络公众参与活动为何戛然而止？面对市民质疑，官方给出的解释是技术故障和程序漏洞。

　　环评网络参与活动的仓促收场，绝不是厦门相关部门对民意的试探，因为经过长达一年的政策辩论，民众合意早已形成，只是厦门相关部门没有充分估计到网络可能带来的“民意雪崩”以及舆情压力。

　　其实，早在2007年5、6月间，另一种传播手段也曾经给厦门官方带来过巨大压力。市民互相转发同一条手机短信，表达对当地政府建设高污染的PX项目的不满，并由此引发阶段性的社会恐慌，并直接导致该市最大的化工项目建设搁浅。前事不忘，后事之师，“手机事件”本该让决策者改变对传播压力的一贯轻视，但是，事情却未按照这样的逻辑发展。

　　网络、手机，随着公众民意表达的门槛越来越低，一直疏于建设的制度内渠道更加难以发挥作用。如今，“网络政治”、“手机政治”等概念层出不穷，民意表达和传播压力均在指尖轻松制造，但是对此浑然不觉者何止厦门一地。

　　10月末，在距离厦门千里之遥的苏北邳州，市委书记李连玉无论如何也想不到网络上几张“书记荣归”的照片，一举颠覆了他既往的公众形象。10月底，国内一家主流媒体还刊发了一篇题为《“环境经济”富邳州》的文章，对“邳州现象”进行总结推广，此时，“书记返乡”网上批评声浪尚在酝酿之中。数天之后，媒体对李连玉的评价就出现了惊天大逆转：政声卓然的改革家？好大喜功的“土皇帝”？“史上最牛的县委书记”？公众一时间难以辨别哪一个才是真正的李连玉。

　　在李连玉看来，区域形象和官员形象是可以塑造和培育的，但是，任凭传统媒介怎样苦心经营，都无法抵挡网络等新媒体制造的舆论杀伤力。

　　美国学者库利曾经这样定义“舆论”，“它不是一百个人在造一百只船，而是一百个人在造同一只船”，如果把这句话拿到当下来理解，地方决策者应该意识到，丰富的传播手段使得公众合意能在短期内形成，由此带来的舆情压力和公共危机也就不可避免。

　　2007年，地方公共决策者已经充分领教了新的传播手段带来的压力。关键问题是，大家都做好准备了吗？

　　显然，想让地方决策者对“网络政治”的千钧之重具有足够的警觉，需要给他们及时补课。对于很多官员来说，这些身处“庙堂之上”的政坛人物，由于缺乏必要的信息素养，被抛向了互联网的“江湖之远”。不会发电邮、不能熟练上网搜集信息的地方决策者在今天仍然不在少数。正因此，陕西渭南市委书记刘新文对当地官员进行的一场计算机知识摸底考试才具有新闻价值；也正因此，才会出现公众对官员博客的拥趸，“张新实们”也才拥有自己的“铁杆粉丝”。

　　从这层意义上来说，只有当官员成为“网络江湖”中的一员，他们才能对新传播手段对于公共政策的影响力保持警觉和敬畏，才能摸索出处理舆情危机的方法和途径，而这些改变必须以一场官员群体性的信息科学启蒙作为大前提。

　　2007年1月，中央政治局集体学习的主题就是：世界网络技术发展和我国网络文化建设与管理。对地方官员来说，这样的学习或许更为迫切。

　　民进官退与柔性治理

　　舆情压力对于地方决策者来说似乎是个“坏东西”，但是，它有时候也会把公共决策推向好的一面，重庆“钉子户事件”就是一个最好的样本。

　　一片偌大的工地，一座孤楼，墙上悬挂的条幅以及楼顶上飘扬的红旗，这是2007年最具有视觉冲击力的新闻图片。拆迁过程中的官民对峙，可以说在中国的很多城市都曾上演，但是绝对没有“重庆钉子户”事件那样惊心动魄，可以说，2007年中国地方政府曾经遭遇到的舆情压力都超不过重庆。

　　在相当长的一段时间内，孤楼里的一对夫妇所获得的同情，将地方政府推向了舆论的孤岛。艰难的谈判时断时续，在公众连观望的耐心都快要失去的时候，这一场对峙却出现了惊人结果。2007年4月2日晚7时，“史上最牛的钉子户”建筑开始拆除。

　　这是谁的胜利？政府的还是拆迁户的？尽管人们对这一问题的回答见仁见智，但是这一结果透露出一个信息，那就是博弈未必是零和局面，只要双方懂得妥协，双赢甚至是多赢局面都可能出现。

　　按照惯常思维，在任何一场官民对峙中，拥有强大行政力量的一方是不会退让的，但是，2007年“重庆钉子户”事件的处理，我们看到了一种变化，公权力已经能够坦然面对私权利的伸张和胜利，法律对于利益纠纷的调节作用也得到了应有的尊重。

　　民进官退，可以说是地方公共决策行为在2007年走向成熟的一大标志，除了“重庆钉子户”事件，浙江龙泉土地案也是一场草根的胜利。

　　2007年2月，随着国务院的一纸裁决书的下达，浙江龙泉农民张丽锋与他所代表的83户农民，赢得了一场与省政府之间的土地官司。836名农民，为了一块15公顷的土地属性定义，与浙江省政府展开了长达4年之久的博弈，最终，随着国务院法制办的介入，使得这场官司成为建国后个人在与省级政府的官司中胜诉的首个案例。

　　从重庆与浙江的两大公共决策事件中，伴随着行政强权的隐退，社区说服和法律调节使得地方治理策略出现了柔性化的一面。一边是法制意识日益觉醒的“庶民”，一边是亲民意识逐步强化的政府，当两者一并放在巨大的舆论“压力锅”中，到底会碰撞出什么样的结果？对话、协商、互动、妥协，这些蕴含着柔性治理特征的产物，无疑成为2007地方公共决策的一笔财富。

　　稀缺才显珍贵，在“重庆钉子户”与“浙江龙泉土地案”中，“庶民的力量”洞穿了公权力的铁墙，当利益攸关者欢呼雀跃的同时，另一场官民博弈仍然处于胶着状态。在山西稷山文案中，3名科级干部将反映该县县委书记的相关材料整理成文，邮寄给当地37个部门的负责人，该县检察院以诽谤罪对写信人提起公诉。5月，“诽谤县委书记”案二审之后，官方赢得了官司却输掉了道义，而“因言获罪”的三个人则备受其乱。

　　几场官民博弈，庶民手中都握紧了“法律之杖”，这又促使地方决策行为纳入法制框架，不论博弈结局如何，行政的强制力都受到了最大程度的限制，促使地方政府取向柔性化治理方式。

　　如果说治理方式的演变，是地方公共决策工具理性的彰显，那么，价值理性又体现在何处？

　　太湖惊梦与价值唤醒

　　在近十年间，太湖曾经两度成为舆论焦点。一是1998年12月31日治理太湖“零点行动”；二是2007年5月底爆发的蓝藻危机。

　　时钟拨回到9年前，1998年12月31日23时，国家环保总局无锡“聚焦太湖”指挥部灯火通明，江苏、浙江、上海两省一市政府依次电告了太湖治理的阶段性成果，即太湖地区1035家重点污染企业全部实现达标排放。

　　对于这样的煌煌治水功绩，《科技日报》旋即刊发文章，质疑零点行动治理方式的硬伤，指出仍有部分重点排污单位尚存在偷排污染物现象；一些排污大户也未列入监测对象。9年时间恍然而过，事实证明，太湖流域运动化的治理只是做足了表面文章，《科技日报》在9年前就道出了盛世危言。

　　太湖流域真正的梦醒发生在2007年5月。当蓝藻危机爆发，无锡人在饱尝7天断水之痛后，引发了该流域城市的集体反思。

　　十年快速发展，苏南等到的却是“南柯一梦”。富庶的太湖流域，没有一口干净的水用来解渴，这样的发展到底是为了什么？这样一个朴素的问题把地方决策者从“怎样发展”的工具理性中挣脱出来，唤醒了沉睡已久的价值理性。环顾周边，他们恍然发现，其实在这个地区已经有“先觉者”存在。

　　这个“先觉者”是太湖之畔的小城江阴。

　　2007年6月底，太湖蓝藻危机阴霾还没有散去，一项对江阴1200多名市民的抽样调查表明：江阴百姓幸福感平均分值为86.29分；97.83%的人认为作为江阴人感到自豪、幸福；81.39%的人认为自己和家人身体很健康；85.43%的江阴人感到心情很快乐。

　　“经济发展为什么？区域经济争什么？全面小康以后干什么？”，无锡市委常委、江阴市委书记朱民阳的“江阴三问”，标志着地方公共决策价值理性的归位。为什么、争什么、干什么？2006年6月，江阴市第十一次党代会上，朱民阳精辟地概括了“五个好”，即以民生为本，力求个个都有好工作；以民富为纲，力求家家都有好收入；以民享为先，力求处处都有好环境；以民安为基，力求天天都有好心情；以民强为重，力求人人都有好身体。

　　从此，江阴人开始探索，将可以感知但是难以量化的“幸福感”导入官员政绩考核体系，“幸福江阴”试验由此发端。

　　可喜的事，江阴绝不是一个孤独的探路者，2006年底，深圳市在全国首创了“民生净福利指标体系”，第一次将老百姓的生活“福利”量化成了看得见、摸得着的指标体系。2007年11月，深圳市统计局首次公布上一年度民生净福利指标，该市的民生净福利总指数为107%。

　　江阴人的幸福感，深圳人的民生净福利，两项抽象数字的背后，是对地方公共决策沉睡多年的价值理性的唤醒。江阴醒了，深圳醒了，其他地方呢？

　　成渝改革与地缘现象

　　2007年，成都、重庆也醒了。

　　因为地缘关系，偏居中国西南一隅的两座城持续不断的改革创新，并称为“成渝现象”。

　　回顾近年来地方政府创新，有很多颇有价值的看点。2005年农村税费改革期间，创新集中发生在农业大省湖北和安徽；在农村综合改革进入深化阶段之后，“三农问题”不再是焦点，同时城市化带来的矛盾和冲突集中爆发，于是2006年游商与城管之间的“猫鼠游戏”几乎成为年度主题，城市的精细化管理也随即成为创新重点。

　　那么，2007年的看点又是什么呢？

　　6月8日，成都与重庆同时成为中国第一批城乡统筹综合配套改革试点。成渝之所以在“新特区”之争中雀屏中选，在于这一区域发展的代表性。两个城市都具有典型的城乡二元结构特征，集合叠加了我国东部现象和西部现象，原重庆市委书记汪洋就曾用“一个大厅三个世界”来概括重庆各地发展的差距，他认为从某种意义上说，重庆是中国的一个缩影，如果重庆在探索城乡统筹发展中闯出一条新路，对整个中西部地区都将有示范作用。

　　而对于成都来说，在区域代表性之外还有一个不容忽视的优势，就是2003年以来在城乡统筹发展上的探索，这是一条典型的地方先行、中央认可的创新路子。因此，成都和重庆成为中国城乡统筹发展试验田就在情理之中。

　　尽管基于同样的背景，但是两地却在发展路径上存在不同的选择。重庆选择渐进化道路，成都却重在整体推进城乡一体化，究其原因，两地的路径分野在于一个根本区别，即前者是大城市带大农村，后者则是大城市带小农村，城市的带动力是城乡统筹一个绕不开的问题。

　　城乡统筹，这一中国公共政策领域最为复杂的关系学到底如何拆解，我们可以从成都的“三个集中”上寻求答案。2003年10月，成都市委发出《关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的意见》，“城乡统筹”概念首次被提出来。成都市的城乡统筹总体战略概括为“三个集中”：工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。“三个集中”之间有着必然的逻辑关系：当土地向规模经营集中的时候，就将农民从土地上精简出来，此时通过杠杆作用引导农民向城镇集中，农民的生产和生活方式就会改变；但是改变农民的生产方式就必须为失地农民提供就业机会，因此需要发展第二、第三产业，而要发展第二、第三产业，又必须降低产业成本，只有通过工业向园区集中，才可以实现成本降低问题。

　　在城乡统筹这样一个大命题下，成都各地基层政府开展了一系列的改革创新，双流是土地集体流转、温江区土地换社保、锦江区的“五朵金花”等纷纷登场，成都改革产生了极大的“眼球效应”。2007年7月，厦门大学教授易中天推出畅销书“成都方式”，以其擅长的人物穿插故事的叙述习惯，为成都城乡统筹改革做了一次很好的营销。

　　相较于成都来说，重庆城乡统筹任务无疑更加繁重，目前，若以户籍人口计，重庆的城市化率只有24.3%，这种“大城市带大农村”的格局对重庆来说无疑是最大的挑战，但是重庆直辖后，其“扁平化”三级政府体制，以及直辖以来政府瘦身的努力，使其成为中国行政成本最低的区域，从这一个角度看，重庆有足够的动力和条件在城乡统筹上做好文章。

　　2007年6月6日，菲律宾总统阿罗约访问重庆，当她耳闻目堵重庆直辖十年的巨变时，她曾经询问汪洋：“你们这儿还有没有农民啊？”

　　或许，若干年后阿罗约再来这个城市，她会看到一个变化更大的重庆。-