“禁改限”：找到了最大公约数

　　立法，更多地保障民权　

　　一场立法听证会，使普通市民首次以主人身份参与立法；一份涉及6万人的问卷和一场“分秒必争”的论证换来了北京城既热闹又祥和的除夕夜……翻开市十二届人大常委会五年立法档案，我们清楚地看到，北京市人大常委会立法脉络日渐清晰——立法，不仅为了维护秩序，更是为了保障民权。

　　亲历者　 邹维萍（市人大常委会法制办副主任）：

　　“禁改限”

　　找到了最大公约数

　　2006年的除夕夜，时任市人大常委会法制办二处处长的邹维萍过得很不塌实，这是烟花爆竹“禁改限”法规通过后的第一个春节，大家“顶着压力”修改的法规成功与否就在这关键的几天。如今，京城已度过了两个平安热闹的春节，已任职市人大常委会法制办副主任的邹维萍很欣慰：“禁改限”立法成功了，在公民的不同利益诉求间，我们找到了“最大公约数”。

　　●6万问卷坚定“禁改限”

　　《北京市烟花爆竹安全管理规定》起初并未在市人大常委会年度立法计划中。邹维萍回忆说，仅究竟要不要“禁改限”就经历了“相当慎重”的决策过程。

　　进入2000年，人们对除夕夜鞭炮喧天的渴望不断冲击着“禁放令”，2002年至2005年，共有162位市人大代表联名提出17件议案和建议，要求“面对现实，对禁放法规进行修改”；就在同一时刻，另有83位市人大代表联名提出13件建议和议案，要求“严格执行‘禁放令’”。2003年，“禁放”法规修改列入市十二届人大常委会五年立法规划，但因其涉及市民切身利益，还需广泛调研论证。直到2005年，“禁改限”仍未列入正式立法项目。

　　“不改，‘禁放’已形同虚设，法规失去严肃性；改，是否意味着对当初制定禁放法规的否定呢？如果修改后的法规执行不好，更会影响到市委、人大、政府的威信。同时，法律是否应当调整人们的观念、传统习俗等一系列问题，考验着市委、人大、政府的决策能力。”邹维萍坦言，彼时，她和同事们对于修改法规能否成功心里真是没底。

　　此间，市政府委托社情民意调查中心对18个区县近6000市民进行抽样调查。随后，市人大内司委委托区县人大常委会召开218个座谈会，并向市民发放6万份调查问卷，同时向所有市人大代表征求意见。结果出来了：近七成市民和八成多代表投了赞成票。“禁改限”草案一审后，常委会再次就焦点问题征集人大代表意见，八成人赞成禁改限，“实实在在的调查结果拿在手里，大家心里塌实多了。”

　　“13年前立法禁放是顺应民意，13年后禁改限是倾听民声。”谈起立法之初，曾有的彷徨和犹豫，邹维萍说，市人大常委会没有回避矛盾，根据社会问题的不断显现，适时对法规进行调整和修改，最终使得一部缓解社会矛盾、协调利益关系的良法得以出台。

　　●艰难论证除夕“一小时”

　　“一个小时”看似不起眼，却意味着可以让更多的违法者变成守法人——燃放时间点究竟卡到23时还是24时，邹维萍和同事们花了无数个小时去论证。一方面是尊重民俗的呼吁此起彼伏，另一方面是要休息、要安全的声音无比坚定，如何让截然对立的群体和平共处是立法者们面对的棘手难题。为了使方案能够取得最佳利益平衡点，立法者开始了几乎是细到每一分钟“每一寸土地”的论证。

　　“仅是燃放时间就数不过来有多少种方案了。”邹维萍清楚地记得，政府提交的原草案是除夕到正月十五敞开了放，这一来固然满足了燃放者的需求，但势必会影响到他人的休息；还有很多人提出应当对晚上实行限制，但这又有悖于传统民俗；还有人提出除夕、初一、十五几个关键时段燃放，顺应了民俗又不影响其他人休息，可这种方案在销售层面又不可行。

　　“当时曾经考虑过一种方案，把燃放时间定在7时至23时。我们与民俗专家、执法者、销售者反复协商，认为零时对于很多燃放者来说是个很重要的时间点，如果把零时提前到23时，可能会造成违法人数增加，同时也增大了执法成本。”经过无数个小时的协商、论证，京城人终于获得了这跨天的一小时。燃放的时间定在了除夕至初一敞开放，正月初二至十五则限制在早7时至24时。

　　●大家都违反是立法失败

　　2006年春节的紧张和压力，邹维萍也许终身难忘，她时不时跑到楼下转转，听听外面的声音；经常光顾炮仗摊，就担心商家卖违禁品种。“当时最担心‘禁改限’是否会被遵守，一部法制定出来大家都违反，就是立法者最大的失败。”

　　在这个让邹维萍忐忑不安的春节里，北京实现了无因燃放烟花爆竹引发重大火情、人员伤亡的成绩。看到相关统计数据，邹维萍很欣慰，但更让她自豪的是这部法规取得的社会效应：“一部法能让市民自愿遵守，这才是成功的。”

　　●感言：“以人为本”贯穿始终

　　邹维萍说，从立法方式的倾听民意到制度设计的平衡不同利益，《北京市烟花爆竹安全管理规定》的成功之处就在于“以人为本”的理念贯穿始终。本届市人大常委会更加关注社会领域立法，而这些法规的根本目的就在于维护公民权利和社会公平，在调节不同利益关系的过程中，只有遵循公平原则，使绝大多数社会成员都受益，才能取得社会不同群体的广泛支持和接纳。

　　点评人 张引（市人大常委会法制办副主任）：

　　立法为民

　　今后重要思路

　　●“禁改限”是典型事例

　　“烟花爆竹禁改限是个典型的事例，立法为民将是市人大常委会今后立法的重要思路。”作为市人大常委会法制办公室副主任，张引亲自参与了一部部法规的出台过程，由此见证了立法理念的重大转变：“实际上从本届人大开始，立法的目的就不仅仅是维护社会秩序，更多的是要维护公民权利和社会公平。”

　　在我们生活中发挥重要作用的法律法规是经过统一审议、修改后出炉的，在审议中，立法者们摒弃长期以来的“国家权利本位”的传统立法理念，努力树立起“公民权利本位”的现代立法理念，更多地关注对公民、法人和其他组织合法权利的保护。

　　翻开五年市人大常委会立法档案，《北京市烟花爆竹安全管理规定》、《北京市养犬管理规定》从内容上关乎市民的切实利益，受到社会普遍关注，在立法过程中采取召开立法听证会、公开征集民意的方式使各种不同诉求和意愿得到了充分表达；针对禽流感疫情，保护人民身体健康和生命安全提前启动动物防疫立法；为保障老年人、残疾人权益，方便他们生活，制定《北京市无障碍设施建设和管理条例》；制定了《北京市人口与计划生育条例》专门规定独生子女伤残或死亡的家庭，对其父母要给予经济帮助。

　　●避免部门利益倾向

　　“科学合理规定国家机关的权力与责任也是立法为民理念的体现。”张引坦言，过去在一些地方立法中，往往对行政机关的权力规定得比较具体，而对权力的约束和法律责任规定得比较薄弱；对作为管理相对人的公民、法人和其他组织的义务规定得比较具体，而对保护他们的合法权益规定得比较原则，导致权力与责任、权利与义务失衡。

　　在审议过程中，本届市人大常委会就十分注意避免和克服部门利益倾向，法规赋予行政机关必要的权力的同时，规定其相应的责任，注重权力与责任的统一，审批与管理的统一，促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理和公共服务上来。

　　本版撰文 晨报记者 朱烁

　　立法亮点

　　五大亮点凸显

　　民主科学立法

　　过去五年，市十二届人大常委会制定地方法规32项；修改21项；废止11项。跨进2008年门槛，回眸检视，人大立法工作的五大亮点清晰刻画出民主立法、科学立法的脉络。

　　1、专挑百姓身边事

　　本届市人大常委会的立法工作凸显了以民为本的立法理念，在选择立法项目时，把人民群众关注的热点、焦点、难点和维护人民群众根本利益作为立法原则，安排了未成年人保护条例、中小学生人身伤害事故预防与处理条例、北京市养犬管理规定等一批直接关系人民群众切身利益的立法项目。

　　2、助力可持续发展

　　面对北京严重缺水的形势，废旧立新制定了《水法》实施办法，为实现首都水资源的可持续利用，促进经济社会可持续发展提供了法律保障；制定历史文化名城保护条例，妥善处理古都风貌与城市现代化建设的关系；制定《城市基础设施特许经营条例，创新了城市基础设施的投融资渠道。

　　3、立法工作制度化

　　立法工作的制度化是一项基础性工作。2003年，市人大常委会对立法工作制度化建设进行了总体设计，五年中为立法者自身建立规程共计16项，涉及立法规划编制与实施工作规程、法规公布工作规程、立法听证会规则等。

　　4、为奥运提供法律支持

　　修订了北京市市容卫生环境条例，把乱发小广告停机写进地方立法；制定了志愿服务促进条例，规范了志愿服务及志愿服务组织、志愿服务活动各方的权利和义务，政府、社会的支持和促进保障等内容，为奥运会志愿服务提供直接的法制支持。

　　5、六成百姓建议被采纳

　　2003年，市人大常委会将五年立法规划项目建议草案公开征求意见，收到群众提出的意见2000多件，涉及的立法项目建议98件，约60%的百姓建议被吸纳，使五年立法规划符合民情、集中民智、体现民意。