彩票条例进入国务院立法程序 填补20年立法空白

一位老人在投注江苏南京市体育彩票推出的高频彩票。刘 莉摄

　　●彩票业诞生20年，去年销售总量突破1000亿元，尚无正式法律法规。目前《彩票管理条例》正在制定中

　　彩票条例进入国务院立法程序

　　本报记者 刘晓鹏

　　●1987年，经国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会成立，成为新中国第一个全国性专业彩票发行机构

　　●20年中，彩票管理主要由国务院颁布规范性文件和一些部门规章来规范

　　●2001年，国务院颁布《关于进一步规范彩票管理的通知》，提出由财政部尽快起草《彩票管理条例》

　　●2007年，我国彩票销售总量突破1000亿元。

　　1月22日，记者从国务院法制办了解到，目前《彩票管理条例》已经进入国务院立法程序。彩票业诞生20年，始终没有配套的法律法规的状况有望改变。

　　1月17日，民政部全国福利彩票工作会议上透露，2007年中国福利彩票总销量达631.6亿元，为国家筹集福彩公益金217亿余元。而加上此前公布的体育彩票的数据，去年全国销售彩票总量达1016亿元，首次破1000亿元，筹集公益金则超过300亿元。

　　20年立法空白

　　彩票管理条例有望尽快出台

　　有人说：“彩票虽小，却一头连着千家万户，一头连着国计民生。”此言不假，彩票是一种为社会公益事业筹集资金的重要工具，发行彩票也被认为是汇集闲散资金，弥补国家财政，有效解决社会福利和社会难点问题的“国际经验”。

　　目前全世界有120多个国家和地区发行彩票，大都制定有专门的彩票法律。而我国发行彩票超过20年，对于彩票发行、销售、监管和公益金分配使用等环节的规范，主要靠国务院的几份规范性文件和相关部门的部门规章来约束。因此，彩票立法的呼声一直很高，但却总是“只闻楼梯响，不见人下来”。

　　2007年底，有消息称《彩票管理条例》正在加快制定，而且有望尽快出台，“彩票立法”再一次成为舆论的焦点。本报记者专门向国务院法制办核实此消息，法制办有关人士确认此条例目前正在制定中。

　　其实，2001年国务院《关于进一步规范彩票管理的通知》就曾提出，由财政部尽快起草《彩票管理条例》。综合这些信息分析，国人翘首期待的“彩票立法”将首先以行政法规的形式得以确立，而且这一进程可能会在较短时间内完成。

　　关注“问题彩民”

　　立法应防范社会风险

　　2007年是中国彩票业创造纪录的一年，纪录不仅仅是总量突破1000亿元。

　　11月27日，甘肃省嘉峪关一位彩民投注福利彩票双色球，中了1.13亿元巨奖，创下我国发行彩票20年来单人中奖最高纪录。对于普通人来说，彩票可以带来游戏的乐趣，也代表着一种机会和运气。

　　据民政部公布福利彩票相关数据推算，去年全国人均购买彩票78.76元，占人均年纯收入约1.20%。

　　“以极少量的闲钱换取极小的机会。”对于彩民来说，这是一个理性的底线。然而，财富神化的不断冲击，却让一些人不断突破这条底线。

　　“白领沦为服务生，挪用公款购彩票锒铛入狱。”近几年，彩民因为沉迷于彩票无法自拔，致使自己无心工作、倾家荡产的报道屡屡见诸报端。2007年4月，河北邯郸农行员工任晓峰、马向景从自己管理的金库中盗窃5100万金库巨款，举国震惊，其中竟有4300万用来购买彩票，也创造了彩票发行历史的“另类纪录”。

　　“彩票法律法规的制定首先应该明确这个行业存在一定‘负面性’。不承认这一点，就很难设计出能有效预防风险的法律制度”，北京大学公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士如是说。

　　王薛红认为，要引导彩民理性对待彩票，而制定法律必须以有相当数量的彩民不理性为假设，这样才可能通过法律制度来防范彩票带来的社会风险。比如在彩票销售环节设定风险提示、限额销售等控制机制。

　　她认为，条例还应该体现对彩民利益和诉求的尊重，尤其是对“问题彩民”的关注。可以规定从彩票销售收入中抽取一部分作为救助问题彩民的基金等，至少应该有原则规定。

　　管、发真正分离

　　避免部门利益法律化

　　1987年6月，经国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会成立，成为新中国第一个全国性专业彩票发行机构。1994年，国务院批准当时的国家体委在全国范围内发行体育彩票。时至今日，“福利彩票”和“体育彩票”就是中国彩票的两大类。

　　“管发分离”被认为是彩票管理的方向，即管理工作由福彩和体彩中心这两类事业单位负责，而发行和销售委托给公司操作。

　　但有专家认为，目前的“管发分离”尚缺少法律依据，比如与公司之间如何委托，委托给谁，是否必须引进公开招投标机制等问题都有待于法律予以细化。2004年轰动一时的“西安宝马彩票案”就与对委托机构的约束、管理有密切关系。

　　我国对于彩票的管理体制几经调整，目前依据2001年10月颁布的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》以及此后出台的相关规定。审批权在国务院，财政部负责监管，而由民政部、国家体育总局组织实施。同时，按照“收支两条线”的原则，对彩票发行收入实行专户管理。彩票发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。

　　然而，在彩票管理环节出现的问题却仍然不断。2007年12月19日，国家体育彩票管理中心原副主任张伟华，因犯受贿罪被北京市第一中级人民法院一审判处有期徒刑10年6个月。

　　此前，2005年审计署发布的审计报告中指出，在彩票印制过程中，国家体彩中心负责人“弄虚作假，指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务，委托给不具有进出口经营权的私营企业，人为增加环节，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2341万元。”

　　同时，身为事业单位的国家体彩中心，“向所办的两家公司支付体育彩票发行费，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。”

　　王薛红说，从目前情况看，条例首先还是要对现有管理体制法制化，进一步明确各部门的职责、产业政策、发行宗旨和发行机构等。同时王薛红认为，在条例中，应该更多体现行政部门的权力与责任的统一，还应该避免部门利益的法律化。

　　用好300亿公益金

　　增加公众参与程度

　　“如何用好300亿以上的公益金？”这是公众普遍关心的问题。就立法而言，如何能使公益金使用更加公开、透明，真正用得其所，也正是人们对彩票立法的期待。

　　其实，在发行后较长的一段时间，发行彩票公益金都是由发行部门来安排使用的。2000年后，财政部正式从中国人民银行手中接过了彩票市场监督管理职能后，公益金的使用范围扩大了。有学者认为，从那时起“部门彩票”才开始变成“国家彩票”。

　　按照目前财政部规定的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央与地方之间，按50%∶50%的比例分配。中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门协商民政、体育部门研究确定分配原则。

　　“这个行业汇聚了大量来自公众的财富，而这些资金使用的公益性是彩票行业的首要价值。”王薛红说，对于公益金的分配和使用应该更加公开、透明，还应该更多体现公众的参与。

　　她认为，可以专门设立公益金监管和分配使用委员会，由相关政府部门和专家学者公众代表等组成，共同决定公益金的分配和使用，避免权力缺少制约，在公益金分配上的失衡。