预解“大部制”改革：2008年将选择试点部委

各国国务院组成部门

　　第六次行政体制改革，已是风雨欲来；大部制改革2008年将会先选择试点部委；能源部相对明确，其他仍存悬疑。

　　中国政府又将对自己庞大的行政体系进行改革，这一次的行动代号是“大部制”。

　　有关大部制的讨论最近已成舆论焦点，南方周末记者从权威渠道了解到，决策层也在收集各界意见，以对方案进一步完善。

　　虽然改革的具体方案目前依然秘而不宣，但改革趋势官方已明确，中共中央政策研究室副主任郑新立近日说，有关部门正在抓紧研究大部委制，这将成为2008年改革的重点。

　　本报记者采访的消息人士说，郑的讲话，应是中央在外界议论纷繁之际给出明确信号。

　　影响甚至在一些正在讨论的立法草案中也有所体现，南方周末记者接触的某部委司长在说明某部法律草案时称，考虑到未来大部制改革可能造成的机构合并，故将该草案中监管单位规定得相对笼统。

　　以大部制为代表的第六次行政体制改革，已是风雨欲来，本报记者采访诸多权威人士，力图勾勒出此次改革的轮廓。

　　大部制改革路线图

　　此前已有报道说，十七大后国务院已经成立专门的联席会议，召集有关人员研讨“行政体制改革”方案。而关于部委合并动向，媒体也多有报道和猜测，包括大能源部、大交通部、大农业部、大文化部等各种合并方案也被提及。

　　综合本报采访情况，统一管理能源方面相关职能的能源部的成立被认为极有可能。本报采访的多名专家亦表示，诸如资源与环境保护部门、大农业部门、大文化部门、大卫生部门等也应在逐步推进之列。

　　但是关于在金融领域实行大部门制的问题依然在悬疑中。之前银监会、保监会和证监会将整合的消息被否认，后来媒体报道中央政策研究室副主任郑新立仍明确表示，金融领域正在考虑建立一个大部门。但郑最新的言论否认了上述报道，郑说，实践证明中央关于分业监管的改革决策是正确的，从目前各方面任务的要求来看，由四个部门分工负责，更有利于完成十七大提出的任务。

　　而关于大运输部的猜测亦遭遇冷水，在1月11日召开的全国铁路工作会议上，铁道部部长刘志军表示，铁道部近期不会实行管理体制改革，并入大运输部。

　　本报采访的多位权威人士称，大部制改革不会如外界猜测的那样迅速进行，而是一个逐步推进的过程，2008年将会先选择试点部委。

　　按照此前几次行政体制改革的规律，今年执政党的二中全会上将会对方案进行讨论，随后3月份，新一届政府提出行政改革的整体方案，交全国人代会审议，如获通过，大概在8月份左右，试点部委层面的改革就要完成，随后的2009年，省市级的配套改革或将开始。

　　改革确立部委运行新体制

　　部门之间的合并只是大部制改革的一部分，而部委运行机制的变化则是更核心的方面。

　　相关专家说，众多的部级单位，使得很多部长，总理都未必熟悉，管理与监督很难。重要的是，由于层级多，司、处长更多，这样长的链条导致总理根本无法有效控制决策，很多决策都是先由某部处长考虑初步方案，到了总理那里决策往往变成了“纯净水”。

　　相关人士称，大部制改革将按照决策、执行、监督分离的原则确立部委运行机制，而新体制将带来更多的变化。

　　首先是大部委之间将按照上述原则确立运行体系，有些部委专门行使决策权，而有些部委则行使执行和监督权。比如国务院信息化领导小组就是行使决策权，而监察部就是行使监督权。

　　但总体来说，大部委的决策性将大大加强，“大部制改革后，执行方面的权力将向中介组织（比如律师事务所、会计事务所）、公共机构（即通常所说的事业单位）和基层政府转移，部委更多的是决策权。”国家行政学院教授竹立家说。由此要加快诸如事业单位改革等一系列配套改革。

　　相关专家说，在未来的大部制改革中，部委内部各部门之间亦将按照上述原则重组，决策权集中到部里的决策核心部门。

　　相关专家说，大部制加强了决策的集中，提升了决策能力，使得行政首脑和各个部委之间的联系更强，能更快速有效地调动资源，中央政府的运行有望更高效。

　　大部制改革下的官员

　　每次行政机构改革，部门利益和官员职位都会成为改革的重要难点，本次改革亦不例外。

　　“大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，一涉及到利益就有政治博弈的问题。”竹立家说。

　　中国已经进行的5次行政体制改革，都是在政府换届之际，其时会有众多部长面临被重新任命，这使得撤销某些部委变得相对容易。

　　比如1982年的第一次改革，精简掉了39个部门，专家称，当时主要是为精简机构，包括减少领导人员职数，让“文革”后复出的一批老干部退休。而本次政府集体换届同样为部委变动提供了方便。

　　虽然学界和舆论界对大部制改革颇为关心，但一些据称将要被合并的部委似乎并未有想象中的纷繁议论。南方周末记者采访的国家药监局某司级官员称，药监局官员对是否将要合并为“大卫生部”并无太多讨论，相关年度计划也在照常制定中。

　　“这显示了目前官员的成熟度和职业化。”该官员说，“之前已经经过了多次机构改革，无论药监局是否合并，该自己干的工作总要完成，而且我们相信今后对食品药品的监管工作只会进一步加强。”

　　本报记者接触的另一部委官员分析说，部委之间的合并，直接涉及的还是部长和副部长层面官员的去留，“可能各原部委的机关事务管理局和办公厅会有变化，但大部分司局的设置和官员职位不会很快有大波动，一般官员不会过于担心。”

　　与之前不同的是，这次机构改革并非以精简机构和人员为目标，甚至随着职能变化有可能增加人员编制，由此对一般官员的冲击不大。

　　另有专家提醒，大部制改革只是本次行政体制改革的一部分，整体上按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制是个很大的大思路，而大部制不过是整体政府运行新框架的一方面。

　　部委冗杂之弊

　　在讨论大部制改革时，被广泛提及的原因，是中国庞大的部委体系。

　　经过5次改革后，中国依然有国务院组成部委28个，而同样的统计数字，英国、法国都是18个，美国15个，日本则只有1府12省厅。这还不包括其他的国务院直属机构，以及诸如西部开发办、东北振兴办、绿化办、老龄办等一百多个中央议事协调机构。“国外的部长来了，都不知道找哪位部长跟他对口谈，我们的农业部、财政部和人家的同名机构都不对称，而中国的央行跟美联储也不一样。”中国人民大学行政学教授毛寿龙说。

　　更严重的是，众多的部委造成职能重叠和交叉严重，政出多门。

　　一些例子听起来颇为极端，比如交通部负责路政管理，公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见。“如成渝高速公路，交通部认为这是管得非常好的一条线，公安部认为是死亡之路，差别就这么大。”国家行政学院教授王伟说，原国务院一位主要领导在主持任内国务院第一次全体会议时，就提出要解决这一矛盾。

　　再比如一辆出租车，在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。更极端的例子发生在鲜花身上，“按照部委分工，草本花卉归农业部管，木本花卉归国家林业局管，一个花农要面对两个部委。”国家行政学院教授汪玉凯说。

　　事实上，多头管理的弊端几乎无处不在，“在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国新办、广电总局等部门职能交叉。”国家行政学院教授李军鹏说。

　　建设部甚至与发改委、交通部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉。

　　其他比如食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，各自为战；在能源行业，国家发改委、商务部、电监会多头监管。

　　部门数量如此冗杂，由此造成矛盾颇多，一些小事都要涉及到部际交涉，而每个部委又归不同的副总理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻烦两个副总理协调。

　　大部制改革是否可以有效解决上述问题，只能靠实践来证明。南方周末