专家质疑公务卡反腐 紧盯现金难以确保阳光财政

　　推动阳光财政上海将实施预算在线实时监督

　　田享华

　　上海还尽量让预算报告图文并茂，通俗易懂，正如市长韩正对自己的政府工作报告要求的一样，“让老百姓看得懂、听得明”

　　政府的钱花在哪？

　　这几天，上海市十三届人大一次会议的新老人大代表在思考和讨论这个问题。

而“透明”几乎成了上海“两会”最热的关键词，上海市市长韩正在政府工作报告中，有近十处提及该词。

　　去年12月24日，500多名市人大代表参加了为期三天的初任代表培训班，他们领取的学习材料里有这样一本书——《地方人大预算审查监督简明读本》（下称《读本》），这本书深入浅出地教他们如何管好政府的“钱袋子”。这也是全国第一本详细介绍地方人大如何审查监督预算方面的书，该书首印13000册，刚出版就送到了代表手上，主编是时任上海市人大常委会预算工作委员会（下称“预算工委”）副主任赵雯（截至发稿，赵雯已当选新一届上海市政府副市长）。

　　时任上海市人大常委会党组书记、副主任的刘云耕（截至发稿，刘云耕已当选新一届上海市人大常委会主任）同样关注预算监督工作和此书的编撰，“翻了很多遍，对里面的内容了如指掌”。

　　实际上，该书不仅正在开会的市级人大代表人手一册，近5000名的区县代表也是人手一册。一位拿到此书的区人大代表说他当晚就把书翻了一遍，觉得写得很透彻又很简明易懂。此外，由于乡镇一级人大体制与市、区县人大不太一样，上海市人大常委会培训工作委员会周梅燕调研员已专门编写了一本蓝色小册子《乡镇人大预算知识简明读本》，正在征求意见之中，不久便会用于乡镇人大代表的预算培训。

　　实质性监督不够

　　培训人大代表，教会他们去管好政府的“钱袋子”，是因为近几年席卷全国的“审计风暴”牵动了太多人的心。挤占、截流、挪用、浪费预算资金的现象在各级政府审计工作报告中频频被曝光。

　　面对层层问题，社会公众开始对各级人大预算审查监督工作提出质疑，为什么问题都要等到年终审计时候才被发现，或者担心，那些还没有被发现的问题有多少？而这，就是赵雯、周梅燕这样一群人大工作者的压力和动力来源。

　　2006年至2007年，赵雯奉命牵头成立“地方人大预算审查监督研究课题组”，最终形成了近10万字的课题报告。调查中发现，目前地方人大预算审查监督存在问题在于：实质性监督不够。比如预算审查程序形式化、预算执行监督表面化、决算报告审议走过场、代表监督职能弱化等。这不是某一省一市的问题，而带有一定的普遍性。

　　一位既做过全国和地方人大代表又做过全国和地方政协委员的专业人士向《第一财经日报》表示：“现行预算科目包括类、款、项、目四个层次，而报送人大审查批准的预算草案，收入和支出只列到大类，少数列到款，且绝大部分部门预算的具体内容是不公开的。代表能看到的只是各部门预算数字的汇总、堆砌，导致‘内行人说不清，外行人看不懂’。”这样，人大代表就很难对预算、决算的审核，做出正确的结论，监督流于形式。

　　此外，发给人大代表的预算报告和部分部门预算报表，通常要求在短期内回收，加上预算材料专业复杂、较难读懂，影响代表审议的积极性。上海某区人大代表斯伟江就有这样的困惑，“代表直接审查的预算没有明细表，有明细表的预算说明只发给主席团，而且注明是机密。”他认为，既然是人大全会期间，审议预算的主体就应该是全体代表。

　　周梅燕说，阳光财政说白了就是公开与规范。让人大代表和社会公众了解政府的钱从哪来到哪去，这是反腐防腐的好办法，也是建设公共财政的有效途径。正在进行中的上海市第十三届人大一次会议的一个重要亮点，也就是发到代表手上的所有预算材料都可以带走，会后不再收回，这在上海第十二届人大五次会议上就已开始实行。

　　为代表审查支招

　　另外一重困难是，很多代表坦言看不懂预算材料。这就是赵雯和她领导的预算工委的团队们所需要积极面对的，不懂可以学。

　　赵雯意识到，关键是加强代表培训工作，提高代表履职能力，组织骨干分组参与预算草案预审工作，充分听取他们对预算草案的审查意见和建议。

　　此前，赵雯长期在高校从事公共财政、预算审查方面的教学和研究工作，曾先后担任过同济大学校长助理兼会计系主任和上海南汇区副区长，既具备财政预算方面的专业知识，又了解政府层面的运行状况，培训人大代表以增加审查预算的能力正是她所熟悉和擅长的。

　　于是，自2003年上海第十二届人大以来，预算工委先后举办多起地方人大预算审查监督知识培训班，为2000余名市、区人大代表和部分外省市人大代表、十几个区县的政府工作人员介绍地方预算审查监督的相关知识。同时，上海还在全国率先成立培训工作委员会负责代表培训，对于代表预算知识的培训显然是重点之一。

　　对代表而言，怎么看厚厚一叠的预算材料？赵雯在《读本》中指出，关键要把握四点：一是看预算收支是否平衡，二是看预算收支安排是否符合国家的财政政策，三是看重点支出是否得到保障，四是看预算支出安排是否符合法定增长。

　　不过，周梅燕也承认，市一级层面的预算监督确实比较难，因为涉及面比较广，掌握了预算知识也不代表可以灵活运用。而在基层就要相对容易一些。

　　在基层预算改革方面，上海南汇区惠南镇实事工程项目实行代表“点菜”制度，是周梅燕在培训代表的过程中发现的，并积极推动使之规范化、制度化。该制度使大约占镇预算总支出15%以上的资金在投入实事工程时，选择哪些是群众密切关注、急需解决的实事工程项目，由人大代表投票“点菜”，按得票顺序和预算限额来决定。这一创新让该镇上访率急遽下降，民众满意度则快速上升。这一做法默默实行四年后，于今年1月19日获得第四届“中国地方政府创新奖”入围奖。

　　预算在线监督

　　1月16日，上海市市长韩正在上海市财税工作会议在会上强调，提高依法理财治税水平，必须要有与时俱进的制度创新，执行制度的过程要公开透明，执行制度的人必须全面提高工作素质。

　　其中，建设“金财工程”——通过信息化手段对财政性资金实行全过程动态监管，这是上海围绕财政支出管理体制改革，率先在市级部门推进的四项措施之一。另外三项是扩大国库直拨范围，实行零基预算，全面实行公务卡制度。

　　对于金财工程，知情人士表示，不仅人大常委会可以在线监督，市长也可以通过网络查看到每一笔资金的具体走向。据了解，《上海市金财工程实施内容框架》已初步完成，下一步将进入业务需求框架的调研阶段。

　　中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声也多次在公开场合倡导预算公开。他在1月21日上海市纪委九届二次全会上表示：“要大力推进政务公开，运用网络技术，主动搭建信息公开平台，在更大范围、更深层次上推进信息公开，促进权力公开透明运行，特别是涉及到公共权力行使、公共资金监管、公共资源配置、公共预算执行等方面的信息,必须依法、及时向社会公开。”

　　除此之外，上海市人大常委会预算工委在实践中还创新了三个行之有效的监督方法，即结合事权监督财权、组织代表参与预算审查监督、预决算草案预审关口前移。

　　其中，预决算草案关口前移受到预算编制单位的欢迎，因为提前介入能及时发现部门预算草案的不足，还能帮助该单位与财政部门的沟通，及早修改完善。同时，上海还尽量让预算报告图文并茂，通俗易懂，正如市长韩正对自己的政府工作报告要求的一样，“让老百姓看得懂、听得明”。赵雯对于这些做法颇为满意，“这样一来，克服代表专业知识缺乏的不足，提高了审查的效率，起到事半功倍的效果。”

　　期待立法突破

　　同样参与推动南汇“点菜”预算改革的复旦大学副教授何俊志正在牛津大学做访问学者，他正承担着两个课题：一个是国家社科课题“公共预算的政治监督机制研究”；另一个是中国发展基金会的“中国地方政府预算透明度问题研究”。

　　在比较和研究了众多国家的预算改革实践后，他告诉记者：“中国的预算透明改革的一个重要特征是，目前似乎主要还是政府及其财政部门所推动的一项工作。”他认为上海人大积极推动预算审查监督是一个突破，令人兴奋。当然，他也承认提高地方人大预算审查监督实效是一个系统工作，需要各方面的配合，其中立法的突破就是重要一环。

　　“比如，预算透明中公开的信息可能涉及国家机密、商业机密，这涉及到《保密法》的规定。”华中科技大学法学院教授梁木生对记者表示，他认为现阶段我国的《保密法》由于颁布时间过长，存在着保密范围过大、确定秘密程序模糊等诸多问题，应适时修改。

　　更为重要的是《预算法》的修改，据了解，该法目前正在修订中，初步改变了原有法律规定“过于笼统、过于原则、回避矛盾”的局面。不过，有学者指出修改《预算法》的关键，还是在于解决对人大监督授权不足的软肋。

　　因此，已有多方人士呼吁，加快《预算法》的修订。其中，赋予人大对违法违规行为的追究权和惩处权是重要的建议内容。赵雯曾在不同场合呼吁修改《预算法》，如她建议《预算法》增加如下条款，一旦核实在预算执行中有违法违规行为，“对有关单位或者个人进行通报批评，责成政府对负有责任的人员给予行政处分，对于由常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职。”上海人大及赵雯提出的许多修改意见得到了全国人大常委会有关部门的认同，写进了《预算法》修改草案中。

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