龚震：进口设备不作价的政策漏洞

　　龚震：进口设备不作价的政策漏洞

　　龚震

　　2007年，我国外贸进出口总额首次超过2万亿美元，达到21738亿美元，比上年增长23.5％，已位居世界第二，仅次于德国。其中，出口额超越美国、德国，跃居世界第一。

2007年初，中国政府虽然下达了减少顺差的任务，但单月顺差仍然屡创新高，全年顺差更是达到2622亿美元的历史高度，比去年同期增长了53%，也首次超越德国，居世界第一。

　　中国巨额的贸易顺差，给国外政治家们提供了一个炒作的好机会。在这种情况下，与中国相关的贸易摩擦越来越多，并且已经成为一种贸易常态。面对诸多争端，国家宏观决策部门已有了越来越清醒的认识。“转变增长方式，从传统的‘重出口轻进口’，转为促进进出口平衡”，便成为针对我国外贸硬伤实施的治疗方案中一张重要的“处方”。而作为这张“处方” 中的一味药引——《外商投资产业指导目录(2007年修订)》(新“指导目录”)被寄予了厚望。

　　新目录的转变

　　在2007年12月1日开始施行的新“指导目录”，已是第五个目录版本。

　　第一个版本出台于1995年，两年后的1997年进行了第一次修订。2002年中国加入WTO后，第二次修订，主要是添加入世的相关承诺。之后。随着我国加入WTO后国内情况发生的一些变化，2004年再作第三次修订。200 7年颁布的新“指导目录”为第四次修订，是次修订主要是根据加入WTO以来有关服务业承诺的变动及执行情况，以及我国宏观调控的需要进行的常态修订。

　　更重要的是，新“指导目录”有一个明显的导向，即产品全部直接出口的允许类外商投资项目，将不再作为国家鼓励类项目。这次的“修订”，显示出我国简单鼓励低层级出口政策的改变。

　　我国出口已连续6年高位增长，但贸易顺差是建立在低利润、低附加值的产品大量出口之上的，数额大，实利少，而且贸易顺差的一半以上来自在华外商投资企业，得利的主要是外资企业，贸易顺差事实上让中国成为“冤大头”：导致了贸易摩擦和贸易争端，产品出口遭遇更多壁垒和阻碍；外汇储备猛增，不但给人民币汇率升值、国内通货膨胀带来压力，而且由于外汇储备中的一部分购买了美国国债，美国经济出现周期性波动，使我国承受着极大风险。

　　为了调整过去简单追求出口目标的经济导向、树立科学的引资观念并且带动国内技术创新和产业升级，对外商投资企业进口的自用设备免征进口关税和进口环节增值税的政策，调整为只对“国家鼓励发展的外商投资”适用，免税进口设备的额度以外商货币投资总额为限，而属于限制类和禁止类的外商投资企业，则不能再享受进口税收优惠。

　　另外作为配套政策，财政部、海关总署2007年42号公告明确规定，从2008年1月1日起，“产品全部直接出口的允许类”外商投资企业所需进口设备全部照章征税。

　　进口设备不作价的缺陷

　　但是，“上有政策，下有对策”，在中国的外商投资企业中，这句老话也得到了验证。监管部门在工作中发现，部分受限不再享受免税的企业已经开始考虑以加工贸易不作价方式进口设备，采取“曲线免税”的规避手段，以期继续享受免税优惠。

　　而这些外商投资企业之所以可以钻政策“空子”，原因在于国内加工贸易不作价进口设备政策积留的严重缺陷。这些缺陷，将导致国家宏观调控政策功效大打折扣。

　　首先是政策滞后。1995年，国家发改委和外经贸部(后改为商务部)首次颁布《外商投资产业指导目录》；作为关联政策，尔后发布的《外经贸部、海关总署关于加工贸易进口设备有关问题的通知》([1998]外经贸政发第383号 )规定，对“加工贸易外商提供的不作价进口设备(以下简称‘不作价设备’)，除《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征关税和进口环节增值税”。

　　该项优惠政策是1998年出台的，10年来，国内外经济形势、贸易环境和企业状况都发生了很大改变，且《外商投资产业指导目录》已进行了4次修订，不作价设备政策却一成不变，明显滞后。

　　其次是优惠过度。《外商投资产业指导目录》将外商投资产业分为鼓励类、限制类、禁止类和允许类，对其进口设备有区别地施以免税或征税待遇。而进口加工贸易不作价设备的企业，只要不是进口《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列20种商品，不论项目类别是否属于国家鼓励类，是否涉及高能耗、高污染行业，是否属于低附加值产业，均可享受进口免税优惠，优惠政策明显过度。

　　同时，外商投资鼓励类项目进口设备虽然可以免税，但还有免税额度、设备用途等限制性要求，而不作价设备却没有类似限制，因而日益成为外商投资非鼓励类项目进口设备的免税“避风港”。

　　再次是监管困难。进口不作价设备只需提供商务主管部门的批准文件及供求双方的加工合同即可，监管部门对企业提供的不作价合同缺乏有效的核查手段，在地下钱庄屡禁不止、关联交易隐蔽难查的情况下，是否为“不作价”难以界定，监管部门显得力不从心，政策意旨容易落空。

　　目前，加工贸易出口额已占我国外贸出口总值的半数以上，其中外商投资企业占加工贸易的八成以上，加工贸易贸易顺差额超过全国贸易顺差总额。过量的出口和过多的贸易顺差已成为贸易摩擦的重要诱因，对于主要生成因素的加工贸易，我们已经从全面鼓励走向了转型升级、区别对待的发展道路，商务部和海关总署也发布了加工贸易禁止类目录和限制类目录，在这种情况下，对不作价设备的宽松管理，也已到了必须严格规范的时候了。

　　为此，有关部门应尽快完善相关政策法规，参照《外商投资产业指导目录》，对不作价设备实施有差别的进口税收优惠政策，即符合《外商投资产业指导目录》鼓励类项目企业，不作价设备准予免税进口，非鼓励类项目进口不作价设备，一律照章征税；同时，不作价设备进口额还应扣减企业总的免税额度，没有免税额度的外商投资企业，进口不作价设备亦需照章征税。

　　(作者供职于苏州海关)