巴西石油市场化改革十年

巴西超过80%的石油都在深海。通过聚集全国最优秀的人参与研发，Petrobras的深海勘探开采技术世界一流　资料图片

　　当国有垄断石油企业不再垄断之后——巴西石油市场化改革十年

　　作者:杨雷

　　■编者按

　　能源部呼之欲出，中国的能源体制改革亟待在新的管理架构下得到进一步推动。刚刚过去的雪灾再次暴露了煤、电等能源多头管理的弊端。石油更是个大问题。现在国际原油价格已经突破每桶100美元，而目前我国石油需求的一半需要依靠进口。

　　国有垄断石油企业，一方面依靠垄断地位获得了巨额利润并引发了公众对收入分配制度的强烈不满，另一方面，成品油价格改革仍未启动，市场化的要素价格传导机制仍未确立。

中国的石油产业该如何改革？如何在打破垄断后提高效率并确保国家能源安全？新的能源部应该扮演什么样的角色？另一个发展中国家巴西石油市场化改革的经验——分散国有垄断公司的股权但保持国家控股，在纽约上市加强公司治理，加强勘探技术研发增加储量等，都值得我们参考。

 　1998年1月，巴西根据新的石油法成立国家石油署（ANP），开始推行石油改革，对民营资本和外资全面开放石油领域。十年过去，当初的垄断公司重焕青春，市场活力十足，这期间巴西的石油产量和储量几乎都翻了一番，并且在2007年底由石油净进口国成为石油净出口国。我们常说的那句话：只有改革才能更好地发展，在地球另一端获得了生动的佐证。

　　温和渐进的石油改革

　　激烈争论两年之后，1997年8月，巴西石油工业对民营资本和外资全面开放，原国家石油公司Petrobras不再享有行政垄断特权，但政府保持了控股权

　　时光倒流十几年，巴西正处于艰难时刻。这个正在转型的拉丁美洲最大经济体在享受了多年的经济高增长后，随着外商投资减少、经济不平衡等诸多因素，经济增长大幅度减缓，通货膨胀严峻。在国内外的压力下，巴西政府开始推行一系列新政来改变这种局面，着力进行金融改革、经济结构调整和民营化，实施更加自由的经济政策。正是在这种背景下，巴西石油体制改革被提上议事日程。

　　在1997年以前，Petrobras作为国家石油公司，具有宪法赋予的行政垄断特权，Petrobras代表国家拥有巴西的石油天然气资源，负责巴西境内所有的石油勘探开发和绝大部分的炼油及销售。Petrobras作为最大的国家垄断公司，对其进行改革和私有化，成为当时巴西深化改革的标杆性行动。

　　垄断体制通常具有的弊端，Petrobras也不例外。由于垄断，巴西石油行业投资不足，缺乏活力。巴西含油气盆地众多，资源丰富，但一直高度依赖进口石油。在缺乏竞争的环境里，国家公司的低效率和高浪费也日益凸显。在整个经济改革的背景下，高度垄断的体制与巴西新政所倡导的市场经济背道而驰，国内外要求开放石油领域的呼声日高。

　　现在回顾，巴西石油体制改革更多的是一种自上而下的改革，是当时政治体制和经济体制变革中的重要一环。按照当时被看作西方背景的精英知识分子们设计的框架，应该对Petrobras进行彻底私有化，这样才能为整个国家进行的私有化运动树立信心。在经济学的经典教义里，垄断的危害不言而喻，打破垄断当然也越彻底越好。产权明晰、规则明确的新体制成为目标。

　　改革势在必行。1995年11月，巴西对1988年版的宪法进行新一轮修订，其中第177款关于巴西石油公司Petrobras在石油领域的垄断权从宪法角度被终止。石油体制改革就此拉开序幕。

　　随着改革的推进，反对的声音一浪高过一浪，除了有失去既得利益的因素，更多的则是出于对国家利益的忧虑。石油行业的元老们缅怀当初创立Petrobras的艰辛以及巴西自力更生开创石油工业的辉煌历史，认为这种垄断是必要的，也行之有效，直斥改革为出卖国家利益。甚至有人散布这是西方国家在巴西政坛的代言人要借改革来侵占巴西的石油财富。很多人也非常关心改革的过程是否透明、公正，国家财产是否会被瓜分和贱卖。当时巴西作为石油净进口国，很多人也担心改革会影响国家的石油安全。这些声音既来自Petrobras和石油业界，也来自政界的保守派。

　　决策者不得不认真考虑这些因素，他们当然不希望石油行业就此陷入混乱，于是改革方案进行了不断的调整。1996年卡多佐总统甚至亲自到参议院进行说明，承诺国家将继续保持对Petrobras的控股地位，强调国家资产不会流失，安抚那些反对者。为了稳妥起见，改革方案还规定了新政策要有过渡期，这一期限被定为36个月。

　　历经一轮轮的协商，1997年8月6日，时任总统卡多佐终于签署了新的石油法，这部编号为9.478的法律详细制定了石油改革的法律框架，据此依法成立的机构——国家石油署（ANP）将全面管理石油勘探开发的招标和授权，代表国家行使对石油天然气资源的管理权，从而取代了Petrobras曾经行使的政府职能。

　　从1995年宪法修订奠定石油改革的基调，到真正制定出详细的改革方案并得以实施，花费了差不多两年时间。

　　根据新的石油法，巴西石油工业实现了政企分开，Petrobras不再行使政府职能，同时石油天然气领域对民营资本和外资全面开放，只要符合相应的准入标准，都可以通过参加公开的招投标或者直接向国家石油署申请获得石油勘探开发、炼油、运输以及下游业务等的许可。同时，Petrobras作为公司不再享受任何特权，必须在市场上和其他参与者平等竞争。作为一项必要的辅助措施，国家石油署要求Petrobras移交了巴西石油领域所有的公益性资料，包括地质、地理等数据，并新成立了一个叫“数据银行”的机构，这些资料将对所有感兴趣的投资者开放，以便于让他们和Petrobras站在同一起跑线上竞争。

　　Petrobras改组后，一开始是由能源与矿产部长兼任董事会主席。为了保护Petrobras的利益，法律规定，Petrobras已经有商业发现或较大投资的勘探区块，经明确后将由Petrobras继续持有3年进行勘探，不参加公开招标，有发现后可进一步进行开发。有些改革措施也不是一步到位，而是逐步实施，比如Petrobras真正失去对原油和成品油进出口的垄断权利，已经是到2002年1月份了。

　　垄断公司焕发青春

　　改革以后，仅仅用了6年时间，Petrobras就再次将产量翻了一番，Petrobras与人们当初担心的相反，不但没有衰落，反而迎来了更大的发展

　　大名鼎鼎的Petrobras是世界上最著名的石油公司之一，在《石油情报周刊》最新的排名中，名列世界石油公司排行榜第15名。为了特别表明已经不再是国家垄断公司，Petrobras在网站上强调自己是全球第七大上市交易的公众石油公司。

　　1954年3月，Petrobras正式挂牌成立。Petrobras的成立要追溯到1953年，根据当年10月份颁布的老石油法，拟成立Petrobras代表国家全面进行石油天然气资源的管理和开发，具体说就是以国家公司身份负责巴西所有的石油勘探开发和炼油业务，负责原油和天然气以及制成品的运输，其中包括海运和管道运输。除了原先就有的两家小型私营炼厂，所有炼油业务也被Petrobras尽收囊中。在当时的历史背景下，这是巴西自力更生发展石油天然气工业的重要举措，在随后的发展中，Petrobras实际上完成了对巴西石油天然气工业的全面把持。

　　在几十年的勘探开发活动中，应该说Petrobras取得了不错的成绩。1997年，巴西进入日产百万桶原油的国家行列，名列第 16位，这当然都是Petrobras的功劳。但长期独此一家的经营也让Petrobras后继乏力，长期以来一直深受投资不足问题的困扰，管理体制的僵化也影响了企业发展。在经济改革的大潮中，Petrobras作为垄断公司成为众矢之的。

　　1997年石油改革以后，Petrobras失去国家垄断公司的地位，但政府仍保持了对Petrobras的控股权，新的石油法规定，政府对Petrobras持有的股份，最小将不低于50%外加一个投票权。作为改革的一部分，政府把Petrobras28.48%的股权进行出售。在国内规定巴西的职工可以把自己社保基金的50%兑换成Petrobras的股权，这一举措在增添了15万名新股东的同时，也吸收了5.55亿美元的资金。随后Petrobras在纽约证券交易所的上市交易获取了更大的成功，这28.48%的股权，包括先期在国内的出售，一共获得了大约40亿美元的进账。这笔钱为Petrobras进一步的发展提供了强劲动力。

　　更加至关重要的是，改革改变了Petrobras的生存环境，为Petrobras自身的改革和发展注入了新的动力。Petrobras在自己的官方网站回顾这一变化时总结为：调整战略、重整业务、重视人才、拓展合作。

　　改革在让Petrobras失去垄断地位的同时，也为Petrobras松了绑，原先需要无条件承担的社会义务减少了很多，作为国家公司Petrobras曾经为政府无条件贷款，今后这种事不会再发生了，改革让Petrobras更像是一个企业。

　　2002年 5月，Petrobras剥离运输业务，新成立了名为Transpetro的运输公司，负责原油和天然气的运输业务，包括经营管道、港口等资产。根据石油法的规定，这些资产遵循第三方准入的原则，其他公司也可以平等地利用这些运输基础设施。同时，Petrobras也出售了一些陆上边际效益的尾矿和低产油井，这些举措让Petrobras可以更加专注于海上勘探开发等主业的经营。

　　增强国际竞争力是改革的重要目标。改革后Petrobras大刀阔斧整合国际业务，将负责国际业务的Braspetro公司直接并入Petrobras作为直属的事业部，并且演化出一种新的合资合作模式，即外资企业和Petrobras一起合作开展巴西国内勘探开发业务，作为交换也要在国际上共同去开拓新的业务。

　　巴西海域广阔，Petrobras进一步强化了深海勘探开发的优势。Petrobras长期以来发展了很多具有独特优势的深海 勘 探 技 术 ，2001年Petrobras再度荣获海洋技术大会（OTC）奖，该奖项代表了这一领域的最杰出成就。有一则广告让人记忆深刻，那是一条深海鱼，看着一根钻杆自言自语：在3000米以下的深水里生活，我们惟一认识的人类公司是Petrobras。

　　2003年，Petrobras迎来了成立50周年，作为庆贺华诞的好消息，在改革以后，仅仅用了6年时间，Petrobras就再次将产量翻了一番，国内加上国外的总产量达到了日产200万桶的规模。

　　2006年4月21日，卢拉总统登上Petrobras在Campos盆地的P-50海洋钻井平台，开启生产按钮，正式宣布这个新油田的投产。这个油田达到最大产量后，将最终带来巴西石油的自给自足。

　　目前，Petrobras已经在世界上27个国家开展了石油勘探开发业务，跻身世界一流石油公司之列。基于Petrobras的表现，2006年道琼斯指数更是把Petrobras收入自己的指标体系。据报道，Petrobras在2011年前计划用于勘探开发的资金将达390亿美元。

　　十年过去，Petrobras与人们当初担心的相反，不但没有衰落，反而迎来了更大的发展。

　　开放的市场有活力

　　改革后，跨国石油公司对巴西的投资掀起高潮，国内公司也雨后春笋般发展起来，数以百计的批发商和数以千计的零售商拿到了经营执照，巴西政府作为石油资源的拥有者，则通过税收和资源费等享受到了稳定的收益

　　截至目前，巴西国家石油署已经开展了9轮国际石油招标活动。目前第九轮招标活动刚刚结束，这次国际招标拿出了创纪录的271个区块，这些区块分布在海上及陆上的9个盆地中，总面积为7.3万平方千米。

　　根据巴西国家石油署招标活动官方网站公布的资料，在第九轮招标前，巴西已经授权的勘探开发区块是505个，其中处于勘探期的区块涉及55个国内外的公司，进入开发期的区块涉及17个公司，而在巴西从事石油勘探开发和生产的公司总数是60个。改革后，跨国石油公司对巴西的投资掀起了一个高潮。竞争带来活力，区块中标的一个重要前提就是要有足够的投资。同时，国内投资石油领域的公司也开始如雨后春笋般发展起来。改革带来石油投资的快速增长，十年来，这些公司在巴西投入了数十亿美元进行勘探，这些投资为发现大型油气田奠定了基础。

　　这次Tupi世界级巨型油田的发现，就是大家共同合作结出的硕果。在这个项目中，除了Petrobras65%的股份，还有BG公司 25%的股份和Petrogal公司10%的股份。在过去的几年里，他们在这一地区一共钻了15口井，累计勘探投资超过10亿美元。

　　石油勘探开发的高投入、高技术和长周期决定了这块蛋糕也不是那么容易分享。目前，在巴西已经有所斩获的主要还是如英国壳牌（SHELL）、 美 国 雪 佛 龙（CHEVRON）、戴文（DEVON）等国际性的大公司，很多在巴西新开展业务的石油公司，包括本土公司，则多少都有与Petrobras的合作，毕竟Petrobras有半个多世纪的经验。不过这种合作完全是自愿的，不少项目Petrobras也已不是处于主导地位的作业者。2007年8月，戴文公司的Polvo项目经过勘探、评估、开发的漫漫历程，正式投产，日产5万桶原油，该项目已经完全没有了Petrobras的身影。更多的项目将会在最近一两年内陆续投产。根据巴西石油法，在投资者获得石油产量后，他们可以按照国际原油价格出售在巴西生产的原油。

　　通过一轮轮的招标活动和石油生产，巴西政府作为石油资源的所有者，通过税收和资源费等享受到了稳定的收益。石油体制改革后，除了企业所得税之类原有的常规收入，巴西政府在石油方面净增的收益有四大块：签字费、矿税、特别参与权、土地使用费。其中矿税是产量的10%，但出于对勘探开发的扶持，在地质情况复杂的地区，这一税率可以降到5%。对于那些预期收益特别好的项目，政府还可以通过特别参与权获得更高的利益。石油法详细规定了这些收益在政府各个部门和地方的分配。在陆上勘探开发的区块，还要收取0.5%-1%的土地使用费，付给土地的拥有者，较好地保证了各方的利益。1999年6月，巴西首次公开招标获得开门红，仅签字费一项就入账1.4亿美元，以后招标活动的签字费更是不断扶摇直上。

　　得益于活力更强的市场，当然也由于高油价的刺激，巴西的石油储量节节上升，根据BP能源统计，1996年底，巴西石油剩余储量67亿桶，到2006年底，这一数字达到了122亿桶，差不多翻了一番。而新油田Tupi的发现，将会把这一数字再提高一半，日前，卢拉总统在媒体上就已经公开表示要通过加强出口来缓解目前国际油价高涨的局面，给贫困的进口国送去福音。

　　巴西是南美洲最大的成品油市场，石油改革给成品油市场也带来活力。改革后，数以百计的批发商得到了经营执照，同时巴西的加油站超过了3万家。但巴西一共13个炼油厂中的 11个都属于Petrobras，在这种情况下，巴西政府对成品油价格的监管仍然比较严格，而且很多时候成品油价格被作为一种宏观经济和政治手段，政府通过复杂的税收体系和干预利润率来影响成品油价格。政府一方面不断强调将逐步实施市场定价，一方面由于担心Petrobras凭借垄断地位涨价而强加干预，政策的执行也时常处于波动之中。

　　改革的道路上有反复和妥协也是正常的，改革从来也不是直线式达到成功。Tupi油田的发现让巴西举国振奋，也开始有人高声疾呼修改石油法，不甘心让私人或外国资本来分享优厚的石油资源。“这简直是无稽之谈，我们不要忘了正是改革才带来了巴西石油的自给自足。”石油顾问Prates在接受路透社采访时说。巴西国家石油署署长HaroldoLima在参议院的一个委员会进行说明时强调：我们会认真审视环境的变化，但是我们不会考虑修订法律。