《中国的法治建设》白皮书深层解读

　　《中国的法治建设》白皮书深层解读

　　编者按：

　　2月28日，国务院新闻办公室发表《中国的法治建设》白皮书。这部中国政府首次发表的法治建设白皮书全面介绍了新中国成立近60年来，特别是改革开放30年来，在建设中国特色社会主义的伟大实践中，中国的法治建设取得的巨大成就。

　　《中国的法治建设》白皮书的发表，是我国法治进程中的一件大事。改革开放以来，我国社会主义民主法制建设取得了巨大进步，中国特色社会主义法律体系基本形成，司法体制改革不断深入，依法行政与法治政府建设取得明显进展，人权及公民权建设也持续地得到深化和发展。

　　白皮书从国家层面全面介绍了我国法律体系以及立法、行政、司法、人权保障、规范市场经济秩序等方面的制度，并在久远的中国历史背景下追溯了我国法治建设的历史发展，展示了我国在各个历史时期的法治状况，鲜明地显示出我国法治建设进入了新的历史阶段，达到了新的历史水平。

　　《中国的法治建设》白皮书的发表，对于社会各界和国际社会了解我国法治建设成就具有重要意义。

　　当然，不可否认，现实的法治建设还存在种种问题与不足。但是回首几十年来法治建设的踏实脚印，我们由衷地感到自豪。

　　为了让读者更全面更深入地了解我国法治建设所走过的历程和取得的成就，中国法学会和《法制日报》法学院专刊共同策划《中国的法治建设》白皮书深层解读，我们邀请白皮书的部分撰稿人参与。

　　依法行政：由外在转变走向内在自觉

　　几年来，国务院围绕建设法治政府的目标，通过贯彻实施行政许可法、推行行政执法责任制、加强行政复议工作、推进基层政府依法行政等工作，不断把依法行政推向新阶段。

　　依法行政正在从一种外在要求向内在追求转变。

　　依法行政由自上而下推动向上下互动转变，基层政府成为依法行政的主动推动者。

　　依法行政从政府推动向政府与人民群众互动转变，人民群众成为依法行政的重要参与者。

　　李岳德

　　党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主法制建设取得了显著成绩。作为贯彻依法治国基本方略的重要内容，依法行政也取得了明显进展。

　　1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。

　　2004年，国务院公布《全面推进依法行政实施纲要》，明确了全面推进依法行政的指导思想和要求，提出了用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。几年来，国务院围绕建设法治政府的目标，通过贯彻实施行政许可法、推行行政执法责任制、加强行政复议工作、推进基层政府依法行政等工作，不断把依法行政推向新阶段。

　　政府职能有进有退渐趋合理

　　首先，改革国有资产管理体制，推进“政企分开”、“政资分开”。国有资产监管组织体系基本建立，政府的社会管理职能与国有资产出资人职能从政府机构设置上分离，行政机关政企不分、政资不分的问题在一定程度上得到解决。

　　其次，贯彻实施行政许可法，减少和规范行政审批，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。截至2007年10月，中央一级共取消和调整了1992项行政审批项目。省级人民政府共取消和调整行政审批项目22000多项，占原有审批项目总数的一半以上。

　　再次，建立社会信用体系，为市场主体提供信用服务。许多地方和部门出台了有关规定，推进社会信用体系建设。

　　最后，完善突发事件应急机制，提高应对突发事件和风险的能力。国务院向全国人大常委会提出了《突发事件应对法(草案)》议案，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院和国务院有关部门制定了应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面100多个专项和部门应急预案。全国已制定各级各类应急预案130多万件，覆盖了各类突发事件。

　　行政管理方式呈现多样化、民主化、公开化

　　第一，行政管理不再仅仅依靠行政手段，而是更加注重经济手段、法律手段的运用。比如，在2003年底启动的宏观调控中，为了扭转粮食产量连续5年下降的形势，中国政府采取发布重点粮食品种的最低收购价等方式，通过价格手段去引导农民种粮。

　　第二，行政管理更多地运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段。

　　第三，行政管理越来越重视听取相对人的意见，尊重相对人陈述权、申辩权等权利的行使。

　　第四，行政行为的公开性增强。为了防止行政管理中的腐败行为，方便当事人，各级人民政府一直在努力推进政务公开。各地区、各部门共建立了2100多个综合性政府服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一门受理、简化表格、并联审核、一口收费”等方式，简化办事程序，方便人民群众。全国80%县级以上政府和政府部门都建立了门户网站，一些部门，如公安、税务、工商、海关等已建成了全系统的专网。不少地方政府和部门在网上建立了办事窗口，努力做到实施审批、提供服务在网上进行。

　　行政行为的运行规则逐步完善

　　首先，建立健全科学、民主决策机制。

　　一些政府和政府各部门建立了重大事项行政决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度和机制，有效地防止了决策的盲目性、随意性，减少了决策失误。

　　目前，25个省级人民政府、48个国务院部门和70%以上的市县政府出台了规范行政决策的专门规定。

　　其次，严格规范重要行政行为。制定行政处罚法、行政许可法等法律，对行政处罚、行政许可等行政行为的行使条件、程序、期限等作出规定；制定国家赔偿法，规定了国家机关及其工作人员违法行使职权造成当事人人身和财产损害的，应当给予赔偿；宪法和物权法对行政征收和征用作出了具体规定，以规范征收、征用行为。

　　再次，完善行政行为监督机制。制定行政诉讼法、行政复议法，赋予行政相对人对违法行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

　　根据立法法的规定，制定法规规章规范性文件备案审查规定，严格对法规规章规范性文件进行备案审查。

　　政府机构及行政执法体制改革取得重大进展

　　首先，1993年以来，国务院和各级地方人民政府都制定了“三定”规定，对行政机关普遍实行“定职能、定编制、定人员”，对行政机关的管理纳入了制度化轨道。

　　其次，机构设置趋于合理。现有的政府部门大多是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并。

　　再次，行政执法体制改革初见成效。各地区积极开展相对集中行政处罚权工作，努力探索综合执法试点。截至2006年底，除经国务院批准的82个开展相对集中行政处罚权工作的城市外，有190个市级人民政府和804个县级人民政府开展了相对集中处罚权工作。

　　最后，大力推行行政执法责任制。各地区、各部门清理并公布执法依据、依法界定行政执法职责、科学设定执法岗位、公开执法流程、明确行政裁量基准、评查执法案卷、考评执法效果、落实执法责任，有效规范了行政执法行为。

　　回望这些年依法行政的进程，我们体会到，推进依法行政的动力机制正在发生着深刻的变化，依法行政由此即将进入一个新的发展阶段。具体表现为：

　　第一，依法行政正在从一种外在要求向内在追求转变，行政机关工作人员成为依法行政的自觉实践者。越来越多的行政机关工作人员认识到，依法行政不是一个可有可无的口号，而是中国社会发展到今天的必然选择，是每一个行政机关工作人员必须自觉践行的行为准则。

　　第二，依法行政由自上而下推动向上下互动转变，基层政府成为依法行政的主动推动者。

　　第三，依法行政从政府推动向政府与人民群众互动转变，人民群众成为依法行政的重要参与者。

　　这些变化昭示着我国依法行政进程正在孕育着前所未有的发展。在通往法治政府的道路上，仍然有诸多困难和问题需要克服。但我们坚信，只要沿着正确的道路坚定不移地走下去，建设法治政府的目标就一定能够实现。

　　（作者为国务院法制办公室政府法制研究中心主任）

　　法治：人类政治文明的标志

　　《中国的法治建设》白皮书是第一个从政治高度、历史深度和世界广度展现中国特色社会主义法治建设的白皮书。

　　它全面揭示了我国法治发展的历史进程、巨大成就和成功经验，展现了新时期从法制到法治和依法治国的观念转变和实践历程。

　　知古可以鉴今，就法治建设而言，知古更当惜今，站在二十一世纪初回望中国几千年以来的法制历史，应思“实行依法法治国，建设社会主义法治国家”的来之不易。

　　李 林 胡水君

　　《中国的法治建设》白皮书(以下简称《白皮书》)从社会主义初级阶段基本国情出发，围绕走中国特色社会主义法治发展道路这条主线，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持社会主义法治的统一和权威，坚持法治建设与民主政治建设、法治建设与经济社会文化建设协调发展，系统阐述了我国的法律体系和法律制度，充分展示了我国实行依法治国的发展历程和取得的巨大成就，深刻总结了建设社会主义法治国家的历史经验，是我国第一个全面反映中国特色社会主义法治建设历史、现状和成就的白皮书，也是第一个从政治高度、历史深度和世界广度展现中国特色社会主义法治建设的白皮书。

　　总起来看，国务院新闻办公室发表的《白皮书》具有以下四个突出特点：

　　在概念上，《白皮书》用“法治”而不用“法制”，在内容上区别使用“法制”与“法治”

　　与法制相比，法治内涵更为丰富。

　　首先，法治是一个蕴涵价值理想和精神意义的概念。在汉语中，“治”既是一个动词，也是一个名词。作为动词使用，“治”有“治理”的意思；作为名词使用，“治”与“乱”相对，是“太平”、“安定”的意思，历史上的“贞观之治”、“康乾之治”就有这个意思。由此来说，法治，既有通过法律治理国家的意思，也有通过法律实现国泰民安的意思，它包含着国家政治稳定、百姓生活安宁的理想。而法制，相对而言是一个中性概念，它既可以用来实现社会太平，也可以用来专横地实施专制或独裁。

　　其次，法治是一个动态概念，它既包含法律体系和法律制度，也包含着法治精神指引下的立法、执法、司法、守法等一系列法律实践活动；而法制，是一个相对静止的概念，它通常不能像法治那样用来表现从法治观念到法律制度、从法律制定到法律实施的全方位动态过程。

　　最后，法治在现代社会中是一个与民主密不可分的概念。按照现代的理解，法制既可以在民主的条件下存在，也可以在非民主的条件下存在，而法治则必须与民主结合在一起。在非民主条件下，法制通常只是统治者从上到下制约和强制百姓行为的工具；而在民主条件下，法律经过民主程序产生，既包含规范公民行为的内容，也包含对权力的规范、制约和监督内容。

　　由于在名称上使用的是“法治建设”而不是“法制建设”，《白皮书》在内容上并不仅限于对我国法律体系和法律制度的简单介绍，而是在一个动态过程中全面揭示了我国法治发展的历史进程、巨大成就和成功经验，展现了新时期从法制到法治和依法治国的观念转变和实践历程。

　　从政治角度看，《白皮书》从国家层面全面介绍了我国法治建设各方面的制度

　　首先，《白皮书》既从国家层面展示了我国日趋完善的法律体系和法律制度，也从依法执政、依法治国、依法行政、公正司法、法治宣传教育等各个环节归纳了我国在努力使国家各项工作法治化方面取得的巨大成就，而且，《白皮书》将确立依法治国基本方略作为我国法治建设的首要成就，并且把坚持党的领导与坚持宪法和法律至上、维护宪法和法律的权威统一起来。这些表明，新中国成立以来，特别是改革开放以来，法律在我国政治实践和国家工作中地位越来越重要，作用越来越广泛，也越来越强化。目前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面基本实现了有法可依，由此也可看到我国的法治化程度有了很大提高。

　　其次，《白皮书》深刻揭示了我国法治建设与人民民主政治紧密结合的特点，充分体现了我国法治建设中政治价值与法律制度的高度统一。在法治成就方面，《白皮书》同时突出了法律在保障人权与规范制约权力方面的重要作用，突出了法律在促进经济发展与实现社会公平正义方面的积极功能。在法律制度方面，《白皮书》中“尊重和保障人权的法律制度”与“规范市场经济秩序的法律制度”两个部分可谓相得益彰，显示出我国的法治建设既坚持以经济建设为中心、把发展作为第一要务，也坚持以人为本、保障人权、维护社会公平正义。

　　此外，在《白皮书》关于立法、行政和司法活动的动态描述中，我国法治建设中民主与法治紧密结合的特点也得以充分展现。在立法方面，人民代表大会制度从制度上保证了我国立法的民主性、科学性；在行政方面，依法推进服务政府、阳光政府、责任政府、法治政府建设以及对政府权力的法律监督，强化了我国行政活动的人民民主性质；在司法方面，维护司法公正、推进司法民主的司法体制改革以及对司法权力的法律监督，也强化了我国司法活动的人民民主性质。这些都是人民民主作为社会主义生命在我国法治建设中的重要体现，也是法律制度对人民当家作主的重要保障。

　　从历史角度看，《白皮书》展示了我国在各个历史时期的法治状况

　　《白皮书》附录了我国229部现行法律，这些法律大都是在十一届三中全会之后制定修改的，与改革开放以前数量稀少的法律相比，它们足以说明我国改革开放以来法治建设取得的巨大成就。而且，与法制遭受严重破坏的十年“文化大革命”动乱形成鲜明对比的是，改革开放30年来，特别是邓小平“南巡”讲话以来，随着法制日趋完备、法治观念逐渐增强，社会的确越来越呈现出“治平”景象。从这些关于改革开放前后法律和社会的简单历史对比，可以深刻地认识到法治对于国家安定、社会繁荣、人民安居乐业的重要历史意义。

　　回顾改革开放以来的法治发展，可以深切感受到十一届三中全会公报提出的“坚决保障”公民权利、“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”、“把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”、“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”、“法律面前人人平等”等等，对于我国法治建设所起的历史作用，它们在今天仍然具有很强的指导意义。

　　知古可以鉴今，就法治建设而言，知古更当惜今，站在二十一世纪初回望中国几千年以来的法制历史，应思“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的来之不易。就此而言，在改革开放三十周年之际，以《白皮书》的形式全面阐述中国的法治建设状况，具有意味深长的历史和现实意义。

　　对于我国法治建设取得的历史成就，《白皮书》主要从基本方略、依法执政、法律体系、人权保障、经济发展与社会和谐、依法行政与公正司法以及对权力的制约和监督等七个方面作了归纳。这些方面集中体现在宪法修改和执政党关于市场经济、依法执政、和谐社会等决议中，突显出党的领导和人民代表大会制度在我国法治建设中的根本地位和历史作用。对于我国法治建设取得的历史经验，《白皮书》基于历史实践，主要从坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一，一手抓建设、一手抓法治，既借鉴国外经验又立足中国国情，既加强制度建设又增强法治观念等方面总结出四条原则。这些原则体现了我国在全球化条件下从经济、政治、社会、文化、价值等多个角度对法治建设的深刻理解和全面认识，对于今后的法治建设具有指导意义。

　　从世界角度看，《白皮书》介绍了我国法治建设中的国际交流与合作，鲜明地显示出我国法治建设的开放条件和全球化背景

　　我国有几千年的悠久法制历史，也曾经形成影响广泛的中华法系，但是，与民主相联系的现代法治，则是在近代国门打开以后才逐渐发展起来的。新中国成立后，初期创建的法制在接连的政治运动中被严重破坏，我国法治建设成就因此主要是在改革开放条件下取得的。1971年，我国恢复在联合国的一切合法权利；1978年，我国实行对内改革、对外开放政策；1993年，我国实行社会主义市场经济；2001年，我国正式加入世界贸易组织。这些历史事件，表明全球化逐渐成为我国经济和社会发展的世界背景。

　　在此背景下，我国的法治建设吸收借鉴了人类法治文明的积极成果和国外法治的有益经验。这具体体现在法律体系、行政法治、司法合作、国际人权公约、知识产权保护法律制度、资源节约和环境保护法律制度、对外贸易和国际交往法律制度等多个方面。《白皮书》广泛涉及了这些方面，并且将“法治建设的国际交流与合作”作为单独一个部分予以专门介绍，突显了我国法治建设宽广的全球视角。

　　我国是一个发展中国家，目前的法治建设仍然面临一些问题，要全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家、及时有效解决这些问题，有选择地借鉴吸收世界各国的优秀法治经验是必要的。同时，《白皮书》也多处强调了我国法治建设要坚持从本国国情和具体实际出发，而不能照搬别国的法律制度和政治体制，这也是历史经验和教训的总结。根据本国需要和实际情况，借鉴外国法治经验，吸收人类政治文明发展的普遍性原则，在全球公共问题上尽可能与国际法律标准保持一致，是我国在全球化条件下加快法治建设的必然选择。

　　（作者分别为中国社会科学院法学所所长、教授）