关于完善法律制度促进节能减排的建议

　　关于完善法律制度促进节能减排的建议

　　十七大报告在“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力”部分，深刻论述了坚持节约资源和保护环境的基本国策的重要意义，明确提出了落实节能减排工作责任制的要求。

国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》也提出了要紧紧围绕实现《规划》确定的主要污染物排放总量控制目标，把防治污染作为重中之重，加快结构调整，加大污染治理力度，确保到2010年二氧化硫、化学需氧量比2005年削减10%。同时，要加快淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重点流域污染治理，加快城市污水和垃圾处理的产业化进程，保障群众饮用水水源安全的要求。国务院文件特别强调：将在2008年底和2010年底，分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核，评估和考核结果要作为考核地方各级人民政府政绩的重要内容。

　　自国家“十一五”规划将节能减排作为约束性指标以来，全国上下加强了节能减排工作。国务院多次召开专题会议，发布了加强节能工作的决定，制定了促进节能减排的一系列政策措施；各地区、各部门相继做出了工作部署，节能减排工作取得了积极进展。但是，2006年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标，2007年的情况也不乐观。各方面工作仍存在认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题。

　　一、环境保护立法与执法中的主要问题

　　近些年来，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但“环保欠账”问题仍未解决，且有加剧趋势。纵观中国的环境保护的立法与执法实践，从1979年《环境保护法（试行）》开始确立中国环境保护的“十六字方针”到2007年3月将环境保护的内容纳入《物权法》，从国家各级环保部门的执法障碍重重到国家环保总局掀起“环保风暴”，进步与成效有目共睹。但是，法律实施的结果也令人困惑：一边是环境立法爆炸，另一边却是污染与破坏加速；一边是执法权限和范围不断扩大，另一边是违法行为层出不穷；一边是加大重罚严惩的力度，另一边是相当的法律责任条文从来不曾被适用过。

　　法律的实施没有达到预期目的，显然与立法、执法、守法、司法等各个环节都有关系。反思我国过去的环保立法与执法实践：重原则性立法轻操作性制度建设、重行政手段轻市场机制、重事先审批轻过程控制、重运动式执法轻常规型管理、重企业追究轻政府责任等等，问题与缺陷是明显的。正是因为这些问题的存在，致使法律未能很好地发挥出建立机制、规范行为、维护秩序的功能，反而引发了诸如因违法成本低而不惜恶意排污等问题。因此，面对节能减排的艰巨任务，法律必须变革和完善，立法、执法、守法、司法各个部门都必须围绕制度目标的实现进行统筹安排，每个部分、每一项功能都应该成为法律制度有效运行的动力而不是阻力。

　　二、完善环境保护立法与执法的建议

　　不论是产业结构的调整、还是体制性障碍的排除，不论是价值规律的应用、还是生态补偿的实施，不论是投入机制的建立、还是监管措施的采用，其基本前提都必须是有合理的制度安排和法律保障，其中最重要的是立法与执法两个环节。为此，我们建议：

　　第一，改变长期以来高度重视行政手段轻视市场手段的观念，引进市场机制，建立健全中央转移支付制度、矿产资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源性产品市场定价制度、再生能源与节约能源经济扶持制度、节能减排资金市场经营制度、环境容量使用权交易制度等等，通过建立新的资源配置机制，使价值规律能够在节能减排方面发挥作用。

　　第二，完善环境监管的制度与措施，建立适应节能减排要求的环境标准、产品标准、产业标准、生态标准，完善监测体系、考核体系，加大对违法行为的处罚力度等等，将监管措施落实到具体的生产过程和具体的产品，实现以过程控制为核心的监管制度。

　　第三，完善环保执法问责制，将对政府节能减排考核的指标、考核程序、考核后果等内容形成严密的、具有可操作性的制度并严格实施。同时，还必须真正解决运动式执法、以审批代替监管、以处罚代替服务、以企业责任抵消政府责任等问题。各级人民政府、各负有节能减排职责的部门，都必须严格依法行政，杜绝地方保护主义和部门保护主义，将节能减排措施切实落到实处。

　　第四，执法与司法机关合理采用法律的惩罚性措施。从性质上看，一般排污行为是正常经济活动的副产物、对社会具有一定的“正价值”，而恶意排污已经超出了正常范围，是社会发展所不能接受或者说是具有社会危害性的行为。因此，加大对恶意排污行为的处罚力度具有正当性，对构成犯罪的排污行为人实施刑罚是理所当然的。但也必须看到，执法机关对于“恶意”的把握不当，也可能导致适用范围的扩大化，造成发展与环保的“不和谐”。因此，正确把握一般排污行为与恶意排污的关系，进行充分的利益权衡，在既能保护环境、又不损害企业正常经营利益两个方面找到平衡点，是对执法和司法工作者的基本要求。

　　我国应彻底改变以资源环境为巨大代价的发展方式。如果不迅速转变增长方式，我们的资源支持不了，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展将难以为继。因此，法制建设应该为中国走上节约发展、清洁发展、安全发展的道路做出积极的贡献。

　　提案人：中国农工民主党中央委员会