小产权房遍地开花禁而不止 博弈10万亿土地财富

　　小产权房困局：10万亿土地财富分配求解

　　远山

　　3月初，滨水雅园小区，北京市房山区琉璃河镇。

　　此时距离国务院1月8日发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、禁止城市居民购买小产权房已经两月有余。

　　与城区楼盘动辄上万元的房价相比，这个楼盘现房每平方米约2700元的价格，让销售人员即使一遍又一遍地重复着小产权房的性质，也无法减弱购房者的热情。

　　销售人员表示，这是当地最大的房地产项目，一、二、三期约50栋楼都已盖好，大部分已售完，四期正在建设中。

　　小产权房禁而不止的局面，折射的是相关利益主体对一个规模近10万亿元的财富分配格局的博弈和重塑过程。

　　困局：进退两难

　　小产权房的大量报道始于2007年，据报道，在北京、成都、济南等各地都出现了大量的建在农村集体建设用地上，无法办理产权证和土地使用证的楼盘。

　　所谓小产权房，是指一些村集体组织或者开发商出售其在集体土地上建设的房子。小产权房分两种：一种是在集体建设用地和宅基地上建成；另一种是占用耕地违法建设的。

　　由于没有经过政府征地和出让手续，这种小产权房无法办理产权证和土地使用证，只有村集体出具的合同证明其所有权，无法抵押转让，在遭遇拆迁时也无法维护其应有的利益，这也是其之所以被称为小产权房的原因。

　　全国政协委员、清华大学人文学院教授蔡继明对《第一财经日报》表示，实际上，小产权房目前正面临一个进退两难的局面。

　　一方面，由于其价格低廉，小产权房已经面临“遍地开花”的局面。据不完全统计，小产权房的市场份额北京大概为20%左右，而且已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米；在西安，估计已经占到25%到30%；深圳这样的城市占的比重就更高，有的可能高达40%~50%。而根据济南市有关部门的统计，全市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。

　　另外一个未经过权威部门证实的数据是，小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上。

　　另外一方面，尽管国土资源部以及国务院等有关部门多次重申禁止城市居民购买农村小产权房，但小产权房还是面临禁而不止的局面。

　　蔡继明说，到目前为止，各级政府出台的各项针对小产权房的政策都没有取得预期的效果，市场上仍有许多小产权项目正在进行建设和交易。

　　九届、十届人大代表，中铁三局局长洪可柱分析说，大范围的小产权房的存在让新的购房者存在“法不责众”的心理，而反过来这种心理进一步导致更多的购房者将进入这个市场。

　　“小产权房存在已经十多年了，而且全国有这么多怎么办？”王玉枝对记者表示，他是一位北京通州太玉园小产权房的拥有者。有专家认为，面对范围如此之广，数量如此之多的小产权房，采取极端的限制措施显然已经不太可能，而且有违和谐社会的目标。

　　进一步限制似乎已经没有了更好的办法，而退一步放松限制也没有更多的空间和余地。

　　“不能失守18亿亩耕地的‘红线’和保障粮食安全是国务院有关部门出台限制小产权房政策的出发点。”蔡继明表示。

　　根据统计数据，目前中国现有耕地18.37亿亩，每年因为城市化进程和建设减少耕地约433万亩。

　　然而，与耕地红线失守相比，更为紧迫而现实的问题是地方政府的财力对土地现存利益分配格局的严重依赖。

　　小产权房：动了谁的奶酪？

　　“小产权房从根本上来说是农民对现存的利益分配格局的挑战。”蔡继明表示。

　　快速推进的城市化催生了大量的住房需求和土地的快速升值。近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程，中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%。

　　据国家有关部门预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”

　　这是人类历史上最大的一次城市化转型，由于二元制的土地流转制度存在，农民作为土地的实际占用者，却无法分享其带来的土地价值快速上升的利益和财富。

　　根据现行的有关规定，农村集体建设用地转为城市建设用地需要经过政府征地和在土地市场出让的过程，只有经过了这两个过程的土地上的房屋，其购买者才能够办理产权证和土地使用证。

　　蔡继明解释，农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以至造成“同地不同价”。

　　同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。

　　根据国务院发展研究中心的一项调查研究表明，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40％到50％。

　　一位财税专家表示，地方政府之所以如此依赖土地出让收入与中国的税收体制有关。1994年分税制改革以后，中央和地方政府之间形成了财权上移、事权下放的特点，地方财政收入不足以支撑提供公共服务的需要，“只有从土地收入方面想办法。”

　　上述专家表示，在城乡土地二元制的制度条件无法改变的情况下，小产权房的出现是对现有的政府和开放商占据大部分土地增值收益的分配模式的一种挑战。

　　曾就职于国务院住房制度改革办公室的自由学者武建东估计，中国农民从小农经济、庭院式居住的状态转型为集约化、规模化、城镇化的现代化居住状态已经大势所趋。因此3亿多亩农村集体建设用地将具备巨大的改造条件和改造利益。农村建设用地使用权流转的理论价值将超过10万亿元人民币以上。

　　城市化加速土地出让呼唤制度变革

　　季谭

　　全国已普遍执行的国有土地使用权出让招拍挂制度存在土地出让信息披露不充分、人为设定限制条件的问题

　　我国农村土地分为两种，其一为耕地18.27亿亩；其二为集体建设用地，这主要包括农民宅基地、村庄建设用地、乡镇企业用地。

　　随着城市化加速，其中耕地面积每年都以数百万亩规模减少。其中大多由政府征为国有，转为城市建设用地。为确保13亿人粮食供给，决策层要求守住耕地18亿亩“红线”。但有政协委员、人大代表认为，如果耕地每年仍以三四百万亩速度递减，那么“红线”终会被突破。

　　现行体制下，土地垂直管理、上收土地审批权，可能暂时遏制土地滥用，但并非保护耕地的根本之策。

　　完善征地制度

　　“所谓实行最严格的耕地保护制度，其实就是实行最严格的政府审批制度，强化了土地管理部门的自由裁量权。”中国社会科学院工业经济研究所副研究员曹建海指出。

　　1997～2005年，我国耕地从19.51亿亩减少到18.31亿亩，9年中减少耕地1.2亿亩，国土部咨询研究中心副主任刘文甲对《第一财经日报》表示，土地已“过度非农化”，仅“十五”期间城乡建设用地就增加了1.6万平方公里，五年中每人就多了10多平方米城乡建设用地。

　　近年来，开发区尤其是省级以下开发区“遍地开花”已成为事实。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837个，平均每省有100多个，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。

　　但由于中央强化土地调控，地方政府用地指标很紧张。一些市县政府为规避土地紧缩政策，在没有征用土地的前提下，一些企业与农民集体组织签订“租地协议”，来“以租代征”，用于工业或商贸建设，甚至开发“小产权房”，导致相当多的耕地突破政策变成了建设用地。

　　伴随着“土地调控”政策，“以租代征”成为土地违法的“新花样”。所谓“以租代征”，是指违反土地规划和计划管制，规避农地转用和征地审批，以出租(承租)、承包等方式，用农民集体土地搞工商企业项目。即“不经征用审批，以出租或承包为名，把农用地转为非农建设用地”。

　　清华大学教授白重恩分析，土地问题的突出表现是缺乏统一市场，其症结为现行土地制度和快速城市化存在根本矛盾。

　　“低价征用、高价出让”已成为各地政府通过征地增加收入的“第二财政”。“近十年来征地这个环节，在城市化进程中征用农民土地，拿走的资金至少有2万亿。”全国政协委员、清华大学教授蔡继明告诉《第一财经日报》。

　　到2005年，每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元，与1995年相比，政府与集体和农民个人的收益比由此拉大为4.8∶1，也由此导致近十年征地纠纷不断。

　　国土部“征地制度改革研究”结果表明，现行征地制度有“三乱一难”：即征地范围乱，远远超出“公共利益”范畴；征地补偿乱，不依法补偿较为普遍；征地费用分配乱，征地补偿费用在集体经济组织和被征地农民之间分配不合理。

　　由此，国土部将征地制度改革定位为“对现行征地制度完善”，核心问题是“征地补偿标准的制定”。

　　土地出让金分配不均

　　“土地出让金”，指国有土地使用权出让的收益，即“地价”。在实际操作中，地方政府获得土地出让金后，一般先支付各种土地规费和征地补偿；此后如有净收益，则多用于城市建设和土地开发，而用于农业和农村的比例其实很低。

　　国有土地供给不足导致我国新增建设用地95%以上属农村集体农用地。

　　1月30日的国土资源管理工作会议透露，2007年国土部门推进建设用地招标拍卖挂牌出让和矿业权分类出让，由此获得出让土地收入超过9000亿元。

　　不过，这么高的土地出让收益，农民所获不多。

　　《土地管理法》规定，农村土地“农民集体所有”，为此，集体土地所有权证大多发给了村民委员会，使村民委员会成为实际所有者，而个体农民权利地位不明，从而征地中的补偿内容、补偿对象、征地补偿费用的分配不能合理到位。

　　法律要求，国家建设征用土地，按被征用土地原用途进行补偿，要求征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6～10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人补助标准是该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。

　　而在实际补偿中，国土部有关人士透露，由于土地年产值不确定，补偿标准差距很大，征地者为了“少花钱，多办事”，在法定范围内尽量压低征地补偿费。

　　“被征地土地收益分配格局为：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。”蔡继明调查得知。

　　农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐计算，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿仅够农民23年生活费用，北方地区补偿还不够20年生活费用。

　　1998年住房商品化改革后，农民开始在集体土地上出租出售标准厂房、小产权房以求收益。在征地补偿费用不成正比的情形下，国家土地督察北京局调查发现，73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地，但“以租代征”行为并没有通过行政部门许可。

　　不过，广东、江苏实践却证明，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既降低了企业用地成本，又保证农民长期分享土地增值收益，地方政府还可获得企业税收和土地使用费。

　　“既然政府垄断工业用地出让弊端多多，还不如让农民集体建设用地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英说。

　　为此，中国人民大学土地管理系教授严金明认为，有必要修改《土地管理法》中相关条款，废除按“土地原用途”计算补助费用的规定，改按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费。

　　集体建设用地流转之变

　　在耕地之外的农村土地属集体建设用地，“集体建设用地亟须明晰产权，通过流转实现其市场价值。”土地专家指出，特别是在广东省等沿海地区，这种要求来自企业和农民集体，也来自基层政府。

　　2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对集体土地流转问题进行了界定：在符合规划前提下，村庄集镇、建制镇的集体用地可以依法流转。

　　中国土地勘测规划院高级工程师李珍贵发现，珠三角地区通过以出让、转让、出租和抵押等形式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%。

　　北京大学经济学教授周其仁指出，这意味着“集体”依然是土地流转的真正主体，这种产权结构极不利于农业结构的重组和农业剩余劳动力的转移。

　　“在流转试点中，一些地方集体建设用地的流转未经规划许可，流转前的集体建设用地来路不正，而且很多集体建设用地使用权转让或出租为商品房开发。”国土部一位官员曾对《第一财经日报》表示，在这种情况下放开集体建设土地流转，难以切实保护耕地。

　　“农村集体建设用地放开，意味着征地范围缩小了。”黄小虎解释。如果农村集体可以合法地与工业企业等谈判，自主地市场化出让集体建设用地，就大大压缩了征地范围，有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，从而为政府制定征地补偿标准提供参照系。

　　全国政协委员、成都市人大常委会主任骆隆森对该市土地进行数据统计后表示，成都耕地使用权流转面积达19.36万亩，占全市耕地总面积的3％。他认为，这是对家庭承包责任制的有益补充和完善。

　　不过，全国政协委员、中央党校教授王瑞璞却向《第一财经日报》表示，农村出现土地使用权流转还存在不少损害农民利益的现象。如有的随意改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村收入的措施，有的借土地使用权流转之名随意改变土地农业用途等。

　　但农村集体建设用地的管理方式仍过于松散，其权利主体的多样性和复杂性，给土地流转造成诸多障碍。为此，日前国务院办公厅颁布文件，严令禁止地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。

　　“招拍挂”之难

　　刘守英告诉《第一财经日报》，土地乱象根源在于现行土地制度安排，严厉的行政措施后必须有制度性改革跟进。

　　我国土地“招拍挂”制度最早始于2002年国土部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。2001年，我国以招拍挂方式出让的土地面积仅0.66万公顷，成交价492亿元；5年后的2006年，我国招拍挂出让土地面积6.6万公顷，成交价5492亿元，分别比2001年增长了9倍和10.2倍。

　　白重恩分析，土地交易至少有三类不同价格：一种是土地“农转非”时政府支付给农民的价格；一种是商业用地通过“招标、拍卖或挂牌出让”形成的价格；还有一种是非商业用地通过“协议出让”价格，三种价格差别很大。

　　市场应该是统一的，应该有一个共同的价格形成机制，取消“协议出让”，所有商业用地统一实行“招拍挂”制度。

　　事实上，早在2006年9月“国发31号文”就要求“工业用地必须实行招拍挂”，2008年1月7日，国务院《关于促进节约集约用地的通知》指出“工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格”。

　　同时针对诸多城市开发商“囤地”问题，要求“未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书”。

　　这意味着，目前由各地政府建设部门主导编制的城市规划和村镇规划，都必须与土地利用规划相衔接，此后市县政府用地的自由度会缩小。

　　“目前，全国已普遍执行的国有土地使用权出让招拍挂制度存在土地出让信息披露不充分、人为设定稀奇古怪的限制条件、竞买人恶意串通以及国有企业或上市公司盲目高价竞买等四大问题，该制度亟须加以改善。”全国政协委员、祈福新村董事长彭磷基向记者呼吁。

　　他举例说，比如投标单位统一制作标书，而陪标单位只管盖个公章，招标人与投标人里应外合，发布不对称的招投标信息，减少、限制和吓阻潜在投标人入场，“这种现象在一些不发达地区尤为严重。”彭磷基说。

　　耕地占用税暂行条例实施细则公布

　　财政部昨日发布公告称，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》已经财政部、国家税务总局审议通过，予以公布，并自公布之日起实施。

　　财政部表示，耕地占用税暂行条例实施细则是根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》制订的。细则共计３４条，对耕地占用税暂行条例的实施对象、耕地占用税的平均税额、免税范围等做出了详细规定。

　　实施细则指出，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》所称建房，包括建设建筑物和构筑物。农田水利占用耕地的，不征收耕地占用税。各省、自治区、直辖市耕地占用税的平均税额，按照细则所附的《各省、自治区、直辖市耕地占用税平均税额表》执行。实施细则同时对免收耕地占用税的军事设施、学校、医院、交通设施等的详细范围做出了规定。 （新华社）