太原人大探索立法招标规避政府部门立法利益化

　　太原市人大称，此举旨在实践立法改革，是一种创新立法方式的探索。

　　3月10日，山西大学法学院副教授何建华结束了上午的课程，匆匆返回办公室，那里有一件事还在等着他。

　　何建华正代表学校参加《太原文化产业促进条例(草案建议稿)》的立法竞标。目前，草案框架已基本完成，正处于修改阶段。

　　同一天上午，太原市文化广播局局长吴国荣也匆匆赶到市人大，面对着太原市人大常委会主任李荣怀、副主任及秘书长，提出了当前太原文化产业无“法”规范的难题。作为文化产业的主管单位，太原文广局也开始筹备起草相关的法案。

　　就在此前，2月1日，太原市人大就当地文化产业发展缺乏法律规范的情况，决定制定出台《太原市文化产业促进条例》(下简称《条例》)。但不同以往的是，《条例》的起草者并不是太原人大科教委和法制委，也不是常例的相关政府部门，而是通过向社会公开招标，公正地选取最完善的起草方案。

　　无论是山西大学，还是太原文广局，都将是此次《条例》草案公开招标的投标者。

　　随着立法招标的公告在当地媒体和太原人大网站发布，这种在全国立法程序中有些另类的模式在山西悄然传播。

　　起草者社会化

　　3月11日，连续参加了几个会议的太原市人大常委会副主任傅建荣终于腾出一上午的时间，整理一遍手头的工作。

　　“自从我们发出立法招标公告后，调研、组建评标委员会，制定评标标准，这些事都得提前做准备。”对傅建荣来说，此次尝试地方条例公开招标的成败，决定着这个创新之举能否继续在太原延续。

　　但通过近一个月的反馈信息，这次尝试得到了社会的积极响应，现在还未到报名截止日期，已有七八家投标单位报名。

　　“太原的文化底蕴非常深厚，借省、市政府大力拓展产业结构、发展文化产业的契机，全市的文化产品和文化服务都取得了很大成就，市委也提出了打造特色文化名城的口号和未来几年文化产业的发展目标。”傅建荣介绍说。

　　2008年2月，太原市委、市政府又发布了首个促进文化产业文件《关于进一步加快文化产业发展的意见》，制定了到2010年，文化产业增加值占地区GDP的比重6%，2020年占地区GDP10%以上的规划。

　　“这个目标相对于目前仅达3.5%的现实来说非常大，如果没有相应的法律条例来规范，文化产业的迅猛发展将是空谈。”傅建荣告诉《民主与法制时报》记者，“问题是，文化产业内容涉及范围广，也比较专业，而目前又未有上位法作参考。对于地方来说，这方面的立法存在一定难度。”

　　对于如何制定相关法规，太原市人大内部举行了多次会议进行探讨。公开招标的想法，是傅建荣在这些会议中提出来的。

　　“现在国家对于立法改进提出了更高要求，扩大公民对立法的有序参与。在全国其他地方，也开始探索如何让公民参与到立法工作中来。既然如此，我们就打算借起草《条例》，尝试一下推进立法改革工作。”傅建荣的提议，在经过研究后，获得通过。

　　2008年2月1日，一份《太原市人大常委会起草〈太原市文化产业促进条例(草案建议稿)〉招标公告》出现在市人大网站及当地媒体上。

　　这份招标公告，针对的是太原的“高等院校、科研院所、律师事务所、法律专家、文化工作者、其他符合条件的单位和个人”。而对起草单位或个人的要求，除熟悉国家文化产业政策、法规，对国内外文化产业发展历史、现状及立法情况了解外，还要对国家和太原市文化产业有一定的研究，并具备一定的立法知识。

　　“可以说，这次的公开招标范围，条件非常宽松，几乎没有限制，招标对象面向全社会。充分体现了党和国家提出的保障民主立法、保障人民立法权益的承诺。”山西大学法学院副教授何建华说。

　　在公告发出后，太原市人大还向山西大学、山西财经大学、社科院、政府法制办等诸多有起草能力的单位发出邀请函。何建华已经获得代表山西大学参加投标的许可。

　　“3月20日报名截止后，我们将组建评标委员会，根据评标标准对报名单位或个人提供的起草方案架构进行评定，选择两家单位或个人中标。”傅建荣说，两家中标单位或个人，同太原文化产业主管部门，分别于6月30日前制定出3份《条例》草案，提交给太原人大常委会进行审议。

　　探索立法改革

　　这则新颖的招标公告，很快就得到当地高校和法制研究单位的反馈，山西大学、山西财经大学、太原市政府法制办、太原市法律援助中心等单位都提出了意向。

　　“对他们(报名单位)来说，这次招标等于是一个研究课题。”傅建荣告诉《民主与法制时报》记者，“我们拟定对中标单位补助3万元，虽然这可能远不够一个课题研究的费用，但能有这么多单位给予回应，也说明我们这项创新很受欢迎。”

　　但对于如此受欢迎的法案起草方式，傅建荣坦承，这并非太原人大首创，也不是太原市第一个尝试。

　　“在我们之前，北京、重庆等地就开始尝试这种立法方式。我们也是根据自己的特点进行尝试。”太原人大法制委主任张升说。

　　2002年，北京市行政法制研究中心就通过公开招标的方式，向社会征求法制研究课题，形成名噪一时的“立法招投标”。虽然其招标内容仅是课题内容，但这种方式却开始在全国范围内流传。

　　2004年，重庆市政府法制办提出将少量专业性较强的立法项目，采用社会招标的方式进行尝试：政府拿出立法项目，确定一定的费用金额，在此金额范围内向社会公开招标立法起草者。其目的是让政府立法走向阳光化。

　　2006年，河南郑州市人大尝试立法民间招标，向社会公开征集《郑州市物业管理条例(代拟稿)》。

　　2007年，北京市政府法制办透露，将探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草。

　　“这既符合十七大报告中对于民主立法的要求，也顺应我国《立法法》中鼓励公民多途径参与立法的规定。”傅建荣透露，他曾对胡锦涛总书记在十七届中共中央政治局首次集体学习时的讲话进行了很长时间的思考。“讲话中，总书记强调了"要加强改进立法工作，进一步提高立法质量"，"扩大公民对立法的有序参与"。我一直在想，怎么才能保障公民更多地参与我们的立法工作中来？”

　　当这个思考有了结果之后，付诸实施的方案也随即上马。

　　“立法的一个个环节，首先就是立法项目的确定，这是老百姓可以直接参与的程序。”傅建荣说。

　　2007年底，太原市人大公开征集2007～2011年五年立法规划建议项目，其中确定2009年起草的《部门预算管理条例》，提出建议的就是一位财政部门的退休人员。

　　“从专业和经验方面，一个人或单位都难以涉猎社会方方面面的问题，我们人大也是，尽管我们有一些专家顾问。”傅建荣解释说，“所以，在涉及专业性较强的文化产业时，我们马上就联想到正在不断探索的立法改革工作，尝试让社会力量参与到法案起草过程中。”

　　对于招标的好处，他认为，既实践了党和国家加强民主立法的要求，也提高了立法的质量，更是一种创新立法方式的探索。

　　从这次招标的反馈结果显示，这种探索也得到了政府法制部门的支持。除了太原市法制办表示积极参加外，山西省法制办也在记者截稿前向太原人大发来了报名意向。

　　“这种方式也是我们政府法制部门需要借鉴的。”太原市法制办主任尹小龙说。

　　规避部门利益

　　在至今执行的程序中，立法工作仍普遍采用人大起草或委托相关部门起草、提交人大常委会审议的模式。

　　“一直沿用的习惯程序，造成的后果是，部门规章乃至一些行政法规，都或多或少地带有部门、行业利益的色彩，缺乏公正性。”何建华副教授如是说。

　　事实也如此。

　　2007年，太原市劳动保障部门起草了《社会保险条例》，提交人大审议。但在初审阶段就被要求重新修订。

　　“在最初的《社会保险条例》中，大部分都是针对如何征收、征缴社会保险金的内容，考虑的是本部门的权利和利益，而没有体现出百姓的利益和对自身的监管。”傅建荣告诉记者，人大经过审议，最终要求制定部门从社会保险金的征缴、社会保险金征收部门的服务、社会保险金的监管3方面重新修订。

　　“法律本身就是利益的一种分配方式，要兼顾各方面的利益，尤其是广大人民的利益。”傅建荣说。

　　他认为，以往的部门兼任立法者和执法者双重身份，造成立法部门化、利益化现象严重。随着社会经济的发展，百姓参与政治的热情高涨，对法律公正性要求也日益趋高，从而决定着在立法工作上也要达到公平、公正，避免部门立法出现利益化。

　　虽然此次采取社会招标立法的目的，并非是出自对部门立法的不信任，但在一定程度上分散了文化产业部门利益化的程度。

　　根据太原人大的招标公告和设想，从处于中立方的投标单位中选取两家起草两份方案，而同时，太原文化广播电视局也起草一份方案，最后由市人大进行汇总，合成一份草案，并提交审议。

　　同时，为了避免在起草过程中，中标单位处于信息劣势地位，市人大也对文化广播电视局提出了要求：尽量满足中标单位提出的全面了解太原市文化产业现状的要求。

　　事实上，对于目前文化产业发展缺乏法律支持的问题，太原文广局也迫切渴望一部完善的文化产业促进条例的出台。

　　在承诺向中标单位提供全面材料的基础上，吴国荣局长还提出了积极参与竞争的态度。“不仅要积极竞标，还要结合实际工作和发展状况，广泛收集、整理、提炼国内外有关发展文化产业的先进经验和有益做法，提出有地方特色又具有可操作性的立法方案。”

　　而参与投标的单位，也都对完成《条例》草案自信满满。

　　对文化产业颇有研究的何建华副教授告诉《民主与法制时报》记者：“作为研究课题，高校的专家更具有专业性，也具备公正性。相信我们制定出的草案将更能满足太原文化产业的发展要求。”

　　“不管是高等院校还是科研院所、律师事务所、政府法制办，都是从社会综合利益去考虑，代表着人民的利益；而文化部门是从专业部门的角度去制定条款。双方的汇总将更全面地体现出一部条例所应囊括的各个方面。”傅建荣对于《条例》个的质量，充满信心。

　　形成一种机制

　　开门立法，当下已成为各级立法机关实践民主参与立法工作的原则。2001年，《婚姻法》进行修改，并向社会公布修订案草案，向社会征求意见。结果反响强烈，共收到来自全国各地的来信来函3800余件，既有个人想法，又有普遍问题，甚至有人将修订案草案逐条修改。

　　之后，全民参与立法的热潮在全国传开。

　　“最开始提出百姓参与立法时，也多是将草案向社会公开征求意见，这种方式一直沿用至今。”傅建荣介绍说，“后来，随着国家对民主立法的进一步要求，邀请群众参与立法听证、向社会征集立法项目等方式，都有地方立法机关进行尝试。”

　　而对于这次《条例》草案的招标，傅建荣一再强调是在探索立法改革。

　　太原市人大常委会主任李荣怀则如是介绍《条例》草案招标：“主要是希望借此积极探索科学立法、民主立法的经验，拓宽公民参与地方立法的渠道，让广大市民参与到立法前期进程中。同时在立法中充分吸纳社会各界的力量和智慧，真正将其打造成为一部百姓法规、阳光法规、民生法规，从法律层面保障太原市民享有更多文化欣赏和投资产业开发的权益。”

　　从李荣怀和傅建荣两人的言谈中，显然此次的尝试是准备充分之后所作出的决定。

　　“在全国曾有人指责向社会公开招标不合乎立法程序，让百姓制定法律违背了国家对立法程序的规定。但我看不是，我国《立法法》明确提出了"保障公民多途径参与立法活动"，就是在说，每个人都有参与立法活动的权利。而且，我们的公开招标，也绝非改变现在的立法程序，只在立法前期就让社会力量参与进来。”傅建荣对目前存在的争议，有着自己的看法：“反而，我认为现在许多地方的立法程序是"不合法"的，委托执法部门去起草法案的做法显然减少了老百姓的话语权，是有弊端的。”

　　“所以我们才尝试着去探索立法工作，尝试将全民参与立法的模式固定下来，形成一种机制。只有成为制度，才能真正保障公民的合法权益。”傅建荣透露出太原人大此次探索背后的重要意义。

　　2001年通过的《山西省地方立法条例》明确：“编制立法规划和计划，起草、审议、修改法规和规章草案，应当深入实际调查研究，广泛听取各方面意见，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

　　“如果能形成一种机制，那么地方立法将更能体现民主立法的特色，才能最大限度地规避政府部门利益立法的弊端。”何建华副教授对这种招标立法成为一种机制的前景非常看好。（郭新磊） (来源：民主与法制时报)