中国开始新一轮产业升级 建新机制平衡利益关系

　　《瞭望》文章：新产业升级路径求解

　　关注本轮产业升级，就是关注中国下一步发展的起飞平台

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 谭飞 姚玉洁

　　来自长三角、珠三角的诸多信息表明，中国已开始新一轮产业升级。

　　当前中国经济的诸多问题，事实上很多与国内产业升级缓慢、结构粗放密切相关，如资源环境不可持续，流动性泛滥，劳工低工资低福利等。

　　随着经济社会发展的深入，资源涨价、土地紧缺以及新劳动合同法对劳工利益的保护，使我国产业结构升级面临难得的契机。而在这一过程中东部能否再上新台阶，西部能否绕开“先污染后治理”的发展模式？《瞭望》新闻周刊记者近日走访了东西部诸多县市，以期获得有关于此的第一手材料。

　　压力就是契机

　　调研中本刊记者发现，除劳动力价格上升外，资源环境压力对东部发展的制约，成为推动本轮产业升级的重要原因。

　　首先是日益趋紧的“地根”使东部产业升级成为必须。

　　江苏无锡市锡山区东北塘镇通江物流园区管委会主任丁磊告诉本刊记者，过去乡镇一级的竞争主要通过土地税收政策招商引资，现在随着土地指标越来越紧，地价越来越高，镇里开始逐渐将一些产业的服务外包出去，并在传统产业中引入高新技术产业占比概念。“为了集约用地，我们这里多采取农民向城镇集中，企业向园区集中的办法，可即便这样，东北塘一个镇的村民安居房项目就至少需要160亩土地，而整个锡山区一年只有450亩的用地指标”。

　　记者在苏南地区和浙江温州等地采访时发现，类似的“不愁项目愁地根”的现象在东部一些较发达的市县普遍存在。江苏省宜兴市周铁镇工业园区管委会副主任陆国和说：“我们现在不愁招不来项目，愁的是弄不到土地指标，镇里的土地指标已是零存量”；温州市的一些干部说，现在温州连拿出100亩以上的工业土地都很困难，而且地价攀升太快，已对产业发展构成较强的成本制约。

　　土地少，地价高，这一背景下，东部对产业的选择必然是占地少、附加值高，而如果既有的产业不能满足这一需求，很大程度上面临产业转移和“腾笼换鸟”。

　　其次是日益饱和的环境承载力逼迫东部产业必须升级。

　　江苏宜兴市周铁镇今年要关停100家小化工企业，为此将损失3000万～5000万元税收，而即将引进来的31个新项目，则大多是从无锡市转移过来的，项目集中在机械制造业，有关负责人告诉记者，周铁镇位于太湖西，其产业发展在很大程度上要受限于环境容量的要求。

　　江苏溧阳市绸缪精细化工集中区现有25家企业。在一家已停产的企业门口，一位四川籍工人告诉记者：“厂里的设备都拆除了准备运走。这里的村民因为污染老告状，老板赚不到钱就决定不在这儿办厂了。”村民陈志明则告诉记者“在我们这里办企业可以，但就是不能办这样有污染、生产有毒气体的化工厂”；村民陈小保说“我只希望化工厂停产，我们不想搬迁也不要补偿”。

　　江苏省无锡市经贸委副主任龚聘对本刊记者说，去年太湖蓝藻事件，表明目前环境容量日益紧迫，截至2007年10月底，无锡市已关停582家化工企业，31家“五小”和“三高”企业。

　　浙江温州市下辖的平阳县近年也在关停污染严重的皮革企业。2004年全县皮革企业从1290家减少到165家，2006年再次整合成39家，生产皮革的核心设备也从3300个转鼓减少到469个。平阳县副县长陈景宝说，这些被关停的小皮革厂，有的转行，有的转移到邻近的省区去发展。

　　江苏省社会科学院世界经济研究所所长田伯平认为，以苏南、温州为代表的东部地区，过去靠乡镇企业、民营企业推动了约15年的发展，开放型经济又推动了约15年的发展，但后30年怎么发展是一个重大问题，“环境资源容量已趋近饱和，太湖蓝藻事件敲响了一次警钟”。

　　升级进度取决于何

　　采访中本刊记者发现，地方经济实力及后续产业接替情况，在很大程度上影响着产业升级的进程和力度。

　　熟悉无锡企业运行的龚聘告诉记者，无锡市两年内关停800多家企业，尽管力度相当大，但损失的工业增加值也仅占全市工业增加值的5%。

　　而地方经济实力弱，则直接影响污染治理和产业转移进程。

　　甘肃永登县前几年陆续关停了61家小水泥企业，地方损失了GDP和税收不说，至今还有4500多万元的债务挂在银行账上，而且遗留很多问题，比如拖欠工资等。

　　甘肃金昌市2007年关停了12家造纸企业，但市里未给企业任何资金补偿。市里一些干部说，不是地方财政拿不出这些钱，而是觉得这笔钱不应全由地方负担。

　　浙江永嘉县有43家造纸企业，县里采取关停和转产一条生产线奖励10万元的办法来节能减排，县长王立彤告诉记者，对永嘉这样的山区贫困县来说，一步到位关停高污染、高能耗企业超出了地方财政承受力，因而只能采取渐进的办法。

　　经济实力之外，后续接替产业能否跟上，也成为影响产业转移力度的重要因素。

　　浙江平阳县近两年将水头镇的1290家皮革企业压减和整合为39家，县财政为此拿出1.435亿元用于企业赔偿。县委书记仇杨均说，地方政府铁腕治污，除了政治层面的考虑和压力外，经济上有三大支撑点：一是经过治理后投资吸引力增强，土地升值很快；二是制革的后续产业皮件加工业发展很快，制革业经过治理，2007年只有4亿～5亿元产值，而最辉煌时全县有40多亿元的产值，但现在皮具制造业的产值已经做到了20多亿元；三是县里重点扶持的服装、商务礼品、汽车和摩托车配件等替补和后续产业迅速崛起，将构建起一个新的产业结构。

　　甘肃金昌市之所以能在2007年关停12家造纸企业，除节能减排的政策因素外，当地正在兴建的一个有色冶金新材料产业园成为重要原因。据当地政府部门测算，12家造纸厂满负荷生产，一年产值不过1亿元，但耗水量高达1000万立方米；而新材料工业园区全部建成投产后，产值可达300亿元，设计年用水量不过3000万立方米。金昌市经济委员会主任魏育麟说，后续产业发展的支撑对于像金昌这样的西部城市实现节能减排来说，具有重要意义。

　　参与关停污染企业的市县干部们告诉本刊记者，产业结构调整同时也是一种利益的大调整，而涉及到利益的调整仅靠行政命令和政策是有局限性的，必须有一套能平衡利益的体制和机制作保障。

　　南京大学经济学院院长刘志彪、兰州大学经济学院院长高新才和江苏省社会科学院世界经济研究所所长田伯平等学者认为，落实科学发展观也有成本、有代价，在当前各种利益关系相互纠缠的背景下，国家必须正视利益博弈的存在，并谋求建立新的利益激励机制来化解和平衡各种利益关系。

　　一是尽快建立落后产业的退出机制，以奖励和惩罚两手并重，通过专项转移支付等手段来调动地方积极性；二是更加明晰和完善落后产业的淘汰政策，使淘汰的门槛和标准具有更好的执行力和可操作性，同时充分考虑到资产损失、银行贷款、人员就业等配套政策，以解决好地方政府的后顾之忧；三是对符合产业政策、环保标准的后续产业发展加大政策性支持力度，将“去旧建新”的产业调整与产业发展相互结合，让地方政府和投资者免除前景之虑。

　　莫让污染随企业西移

　　温州龙湾区的皮革制造业是从台湾转移过来的，当初被福建厦门市拒绝后落根在这里。在上世纪80年代中期，追求快速发展的温州也曾在产业选择上饥不择食，环评未评，污染未治，给现在的治理造成了极大压力。这些年皮革制造业在向中西部转移，比如在重庆打造“西部鞋都”，几十上百家企业过去了，这种产业转移从一定程度上使温州经济增速放缓，进入一个阵痛期。

　　浙江温州市管理科学院院长周德文认为，从将来的产业布局看，占地少、科技含量高的产业可能是最适合像温州这样的东部地区发展的产业，与此同时，东部地区“腾笼换鸟”，将本地资源约束力强的产业逐步向中西部转移，这其中也必然包括相当一部分劳动密集型产业和污染产业。

　　南京大学经济学院院长刘志彪认为，产业升级转换和产业转移，首先要靠市场自我调整，政府主要是改变激励规则。现在东部把污染产业转移出去了，而各地是不是也要下决心不让那些不能解决环保问题的产业进来？这可能还需要政府通过法律、法规和政策进行强行干预。

　　温州市市委政策研究室原主任马津龙认为，温州能接受的产业在发达国家可能是禁止搞的，而温州现在想推出去的产业，中西部地区却是乐于接受的。环境容量在东、中西部地区因发展阶段不同，产业聚集程度不同而有较大的差异性。

　　本刊记者在甘肃省金昌市、白银市等地采访时发现，这两个城市都设立了产业园区，而精细化工类产业是其主要发展方向。金昌市环保局局长石春山介绍，环保政策虽然是全国统一的，但实际执行的准入门槛不同，这也是过去西部招商引资引来污染和落后产业的原因所在。白银高技术产业园管委会办公室副主任闫新平说，目前园区已建成的23个项目中有7个是化工类项目，而且化工产业规划是园区未来招商引资的重点，也是规划做得最细致的。尽管园区5年来也拒绝了10多个高耗能、高污染项目，但闫新平也指出，要从饥不择食到有选择有重点的招商，西部还需要一个过程。

　　记者在采访中发现，类似这种观点在西部地区干部中相当普遍。一些西部干部甚至认为，东部地区环境容量已经承载不了，但西部地区有广阔的戈壁沙漠可以用来排污，对承接产业转移带来的污染包袱仍存在一种盲目乐观的想法。

　　刘志彪等专家认为，现在拿钱治污实际上是在为以前的错误行为埋单。在新一轮的产业转换升级和产业转移阶段，国家要从政策和体制设计上预防其中发生的环保风险，其中尤为关键的是干部政绩考核标准。

　　从记者在江苏、浙江、甘肃等省的调研中可以发现，受土地、能源等要素制约，东部地区的产业升级伴生着产业转移正在加速。专家提醒，要谨防产业“转移”变“外移”，加工贸易直接流向国外将造成国内东西部产业内循环的“断链”。国家应从产业政策鼓励和机制设计上，鼓励产业向嗷嗷待哺的中西部地区转移。

　　谨防产业转移断链“外移”

　　南京大学经济学院院长刘志彪提醒指出，有一种现象必须引起中央政府的注意，就是东部地区的产业没有像预想中的转移到中西部地区，而是有相当一部分转移到了越南、印度等东南亚地区。

　　刘志彪认为，这从全球价值链来看有其合理性，但从国内产业链来看，就是一个大问题，“我们希望产业从东部向中西部地区梯次转移，形成国内不同区域间的产业循环，消弭区域间经济发展差距。但是东部地区产业向国外的直接外流现象应该引起关注，国家应从产业政策鼓励和机制设计上，鼓励产业向中西部地区转移。如果没有大量优惠政策配套，可能会面临产业转移的人财两空局面”。

　　本刊记者调研发现，企业选择外移而非转移，从企业决策层面看，主要出于两大动机：

　　一是部分立足于全球化竞争战略的中国企业，出于树品牌、规避贸易壁垒等考虑，到国外投资建厂，这些投资不可能转向中西部。如格力空调在2001年开始在巴西玛瑙斯州建立了生产工厂，2006年更战胜LG空调成为巴西市场占有量第一的国际品牌。美的电器总裁方洪波也明确表示，美的集团现在所有产品都是中国制造，接下来要到越南等地设立工厂。

　　二是跨国公司从全球产业布局出发，流向商务成本更低、出口便利的东南亚国家。昆山台资协会会长李宽信说，今年以来面对两税合一、出口退税率下调、新劳动法等一系列政策变化，已经有不少台商为规避投资风险，到越南、缅甸、印度等东南亚国家考察甚至建厂。数据显示，越南已成为继大陆之后台商投资增长最快的地区，到2005年台商对越南累计投资接近80亿美元，居越南境外投资第一位。

　　记者了解到，江苏某出口加工区今年一季度有多家企业出口呈现10%～50%的负增长。除了原来增速过快、基数过高之外，外资企业产能转移也是原因之一。

　　受访专家分析，这些“外流”的产业主要是纺织等传统产业，以及IT产业的装配等环节，这些劳动密集型产业，恰恰是中西部最需要的。

　　记者在甘肃省金昌、白银等地走访发现，现在东部产业转移还主要是辐射到长三角周边地区，也有部分外资企业将生产基地扩展到安徽、江西、湖南等中部地区，但到西部的还只是个别企业，大规模的“东资西进”尚未形成。

　　白银市高新技术产业园管委会办公室主任闫新平表示，西部地区招商非常困难，不少企业东部还不肯放。他举例说，浙江湖州恒基电池有限公司由于对太湖水质及周边土壤造成污染，当地百姓意见很大，企业打算整体搬迁。白银与企业数次接触，希望引进恒基并以它为龙头组建电池产业园，双方洽谈已进入实质阶段，但由于当地政府极力挽留，最终没有谈成。

　　无锡益多集团董事长谢菊宝认为，从投资的角度看，做商贸将向上海这样的国际大都市集中，做工业则要向中西部有资源的地方走，这已在民营企业家群体中形成共识。因此，依托丰富的资源发展西部特色产业，应该是未来西部承接东部产业的方向和重点。

　　去年10月，商务部和国家开发银行共同下发《关于支持中西部地区承接加工贸易梯度转移工作的意见》，希望在产业梯度转移过程中实现产业集聚。除了税制等优惠政策，国开行将提供300亿元的政策性优惠利率贷款，支持中西部承接外资转移的配套建设，这些都将有力引导外资向中西部地区加速转移。

　　刘志彪教授则认为，只有在中西部地区投资环境与东南亚国家相比具有优势的情况下，这些产业才可能转向西部。因此，最大限度地优化投资环境、降低跨国公司的商务成本，应该是目前西部政府的工作重心所在，也是目前中西部地区吸引产业转移的障碍所在。