佛山农村股份合作制改革遭遇法律管理难题

　　股改方便了政府征地？

　　——佛山农村股份合作制改革再调查

　　3月20日，本报报道了佛山禅城区南庄镇堤田村股份合作制改革后遇到的法律和管理难题。堤田村民疑惑不解的是，当初有关部门大力号召、推广的股份制，为什么到今天不仅没有像当初宣称的那么美好，反而自己要为未来的生计四处上访，更要命的是他们根本无法对自己赖以生存的土地拥有完全话语权。

　　正当堤田村民为自身权益四处奔波的时候，有关推进农村股份制改革的呼声日隆。

　　南庄镇党委书记张辉明说，随着股份制本身的不断完善和发展，其集中、整合资源的优势将发挥出来，特别是现阶段需要集中整合利用土地资源。他认为，股份制模式适用于任何地方，哪怕是广东省的东西两翼及粤北。

　　同张辉明意见相似，湖南省怀化市市长李亿龙在出席不久前结束的十一届全国人大一次会议时建议，应从国家层面推动土地股份制改革，在农村掀起继土地联产承包责任制之后的“二次革命”。

　　南海是广东省最早推行农村股份合作制的地区，也是全国农村土地制度改革的试验区。农村股份合作制实施10多年来，究竟取得了怎样的成果，又存在什么问题？在土地分散经营日显乏力的今天，土地股份制改革是否应该在农村全面推开？本报记者对南海农村股份制改革展开再调查。

　　什么是股份合作制改革

　　○将集体资产的净值和土地、鱼塘折价入股，以社区农村户籍的农民为配股对象，按设定的股权比例进行分红

　　○股权“生不增，死不减”，允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押

　　南庄镇原属南海市，后并入禅城区，南海亦是较早推广股份制改革的区域。南海是广东省最早推行农村股份合作制的地区，也是全国农村土地制度改革的试验区。

　　这项被称为“以土地为中心的农村股份合作制改革”于1992年开始进行，1993年后，南海市现佛山市南海区在全市推行。

　　广东省政府发展研究中心农村处学者谭炳才总结南海股份合作制改革的主要做法是：将农村土地划分为农田保护区、工业发展区和商业住宅区。将集体资产的净值和土地、鱼塘折价入股，以社区农村户籍的农民为配股对象，按设定的股权比例进行分红，并按章程规定产生董事会、监事会等组织机构，行使相应职能。针对“外嫁女不走”、“迁入人口多”和“人口非转农”等问题，从1996年开始，部分村社按照“固化股权、出资购股、合理流动”或“生不增，死不减”的原则，允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押。

　　他认为，农村土地改革试验有效地实现了农业适度规模经营，促进了农村二三产业全面发展，进一步明晰了集体产权，保障了农民土地、集体资产的股份收益，获得了集体社区提供的社会保障和社会福利。

　　除了土地股份制外，南海还推行了合作经济股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制等。

　　改革后，南海市共建立了农村股份合作组织近2000个，占全部村委会总数的八成，其中由村委会组建的集团公司近200个，股份经济合作社1700个，占全市经济社总数的99%。有些村采用堤田村的方式，全村所有土地和资产入股，成立集团公司；有些村的村小组或生产队，分别成立股份公司，还有一些村根据各自的实际情况略有调整。

　　在实行股份制的村庄，记者看到，多数村按照规划对土地进行了“三区”规划——农田保护区、经济发展区和商业住宅区。初期，南海市的“三区”面积比例约为80：15：5，但是随着经济发展，农田的比例大幅下降。

　　与堤田村相邻的张槎镇大江村委会也实行了股份制改革。该村一位村民介绍，与堤田村不同的是，大江村在改制前全村土地统一管理，改制后，土地分给各生产队，由各地成立股份公司，目前各生产队经营都很好，比如他去年分红达4000元。他认为，搞股份制有好处，“有了股份公司，有监事会，有财务制度，管理会更好，管理者责任心会更强，要是没有股份制就是一两个干部说了算，肯定是搞了股份制好。”

　　股份合作制有何弊病

　　○股权固化之后，由于婚丧嫁娶，各村人口发生变化，分红数量急剧分化

　　○在保障农民土地权益上仍然有很多不足，甚至在相当程度上损害了农民的土地权益

　　股份合作制改革确实在初期体现了其价值所在，但随着改革的深化和社会进一步发展，尤其是这种制度在珠三角广泛开展后，其存在的一些弊端也逐步显露出来。

　　股份制发展较好的村庄普遍认为，效益好的主要原因在于，搞了股份制后，全村很快把土地用于搞建设，建厂房出租等，后来政府要征地就要付出很高的补偿，土地增值的效益村民可以共享，“如果像堤田这样搞农业肯定不行”。

　　搞农业的堤田村损失的不仅是发展的机遇，目前他们碰到的问题是，政府大量征地给他们造成的后续发展问题。在张槎镇莲塘村村民看来，堤田村民算幸运了，毕竟政府给堤田村提供了征地总量的三成作为该村发展资源，可莲塘村仅仅得到12%。

　　同时，随着社会发展，各村的分红数量也发生了很大的分化。尤其是股权固化之后，由于婚丧嫁娶，各村人口发生了很大变化，人口增减不同分红也发生巨大也分化。在堤田村，由于生男生女数量的差别造成分红数量差距拉大，不同生产队的村民强烈要求改变现有的分红方式。2005年，本报曾报道顺德大良五沙村因“外来户口的迁入”且回迁者日益增多造成留守村民不满的事件。

　　当然最大的问题在于，村民无法享受土地升值效益，尤其是类似堤田村这样大规模的征地。

　　南海股份制改革造成了这样的结果，将土地承包经营权股份化，将承包权改变为股权，使土地出租和征用变得简易。

　　土地股份制的主要经营方式是由股份公司将其所有的土地拿去出租给来当地投资办厂的外来企业，以获取土地租金，农民们的分红就来自这些租金。而对于堤田村来说，村民分红的主要来源是原有耕地——鱼塘的非农用途化，正如大江村的村民所说，“搞农业是没有前途的。”

　　从珠三角很多村庄兴办厂房出租过程可以看出，与一家一户谈判土地使用权的让渡相比，实行了股份制的村，向投资者提供所需的成片土地以供租赁更加方便，这种土地使用权处置方式的变化有利于较大规模的土地出租和利用，这正是土地股份制的优点所在。不过我们从堤田村及许多类似村庄的土地被征的过程也可以看到，股份制在保障农民土地权益上仍然有很多不足，甚至在相当程度上损害了农民的土地权益。因为这些集体经济组织同时又是行政村，一个机构几块牌子，它们既要听从政府意见、协助政府工作，又必须通过政府帮助出租或出让土地用于非农经营。

　　所谓的“股份公司”不可能完全代表它的股东——农民的利益来争取应得的土地出租或出售的权益，政府的意志往往比股东的意志更能决定股份公司的决策。这时，大量的级差地租和土地溢价必然被地方政府和开发商所攫取和瓜分掉。这在堤田村被征地时表现得淋漓尽致，也难怪堤田村村民说，“不搞股份制，政府征地要一户户签名同意才行，我们的土地不会这么容易被征走。”

　　管理缺陷为何久治不愈

　　○村委会和股份公司雌雄同体，成了土地的所有者，他们占据大部分土地增值收益

　　○由于信息缺乏和专业经验不足，股民对管理者无法有效监督

　　股份制实行后，由于推行时时间紧，许多村庄都没有做好充分准备，尤其是组建集团公司的不少村庄领导，无论是管理理念还是实践都停留在过去水平。哪怕是十几年过后的今天，很多村庄的股份公司都没有建立起完善的行之有效的运行机制。

　　相反，由于村委会和股份公司事实上雌雄同体，变成了土地所有者，他们以代表土地所有者的股份合作组织名义控制着土地，如果缺乏足够的监督，他们将占据大部分土地增值收益，而给农户的分红却比较少，多数经营收益成了所谓的集体资产，归集体组织管理者支配，与作为股民的农民基本上无关。近年来，许多村在换届选举时暴露的财务问题，充分说明这一问题。

　　由于信息缺乏和专业经验不足，股民对管理者的监督比较困难，而且，股民和股东缺乏足够的民主监督权力的情况下，这也给公司当权者提供了大量权力寻租的机会和条件，反过来侵害了农民的土地权益，真正落实到农民头上的土地租赁和出让权益只是所获得的土地利益的一部分，有时候甚至是很小的一部分。这样的情况在南海以及珠江三角洲地区普遍存在，随着农村民主的逐步推进，这一现象得到遏制，但缺乏足够监督仍然是珠三角类似村庄的通病。

　　许多村庄自己兴办的乡镇企业普遍运行欠佳。在陶瓷名镇南庄镇，许多村——股份公司兴办的陶瓷企业在开始几年盈利后，纷纷亏损，直至资不抵债，倒闭。堤田村所属的陶瓷厂就是如此，几年盈亏相抵后欠账3000余万元。

　　股份制改革将向何处去

　　○土地产权残缺，土地市场不完善，土地股份制改革难以成功

　　○建立畅通的服务信息系统，农民会自觉进行土地交易，土地股份制改革将水到渠成

　　虽然政府官员对股份制兴趣很高。但堤田村及周边村庄的发展告诉人们，这种股份制模式并非适用于所有地区的农村。广州市社会科学院学者史啸虎指出，南海这种土地股份制改革模式在广东省内其它地区推广多年也没有产生多大成效，更不用说供内地比较落后的以从事农业为主的广大农村地区采纳和推广。这种制度适应外资大举进入、工业化发展迅速地区的农村城市化发展的需要，所以很快就能显现出很好的效果，比如现在的珠三角地区农村。以及城市化较快的城郊农村。

　　禅城区南庄镇大江村村民说，他们之所以分红多，就是因为土地很早用来建厂房出租，他们得到了土地升值的诸多好处。但是这样的好事却没有发生在堤田村，更不用说不发达的东西两翼和粤北地区。土地没有升值，股份制效益就不明显，这是不少专家的共识。

　　南海与珠三角地区的股份制改革之所以取得不错的成绩，主要原因在于将土地非农化的级差收益保留在了集体内部，让农民集体分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的部分好处。然而，堤田村的经历告诉人们，政府才是目前土地一级市场的供应者，村民的利益由政府决定。为此，众多学者指出，土地产权残缺，土地市场不完善，土地股份制改革难以成功。

　　中国社科院农村政策研究中心主任黄季焜表示：“我国土地流转市场还很不完善，没有最终形成，如果真要推动土地股份制改革，不仅会失败，还可能被地方政府利用，严重损害农民的利益。”他认为，有部分地方进行的所谓“土地股份制改革只是卖地的幌子”，违反了《农村土地承包法》和我国的土地审批程序。“有些地方名义上说进行土地股份制改革，是为了扩大农业生产规模，提高农民收入，可实际上是政府变相地把农业用地转为工业用地，并从买卖土地的差价中牟取高额利润。”

　　首先要发给农民具有法律效力的土地证，黄季焜提出：“很多人说农民法律意识差，不知道维护自己的权利，可是政府根本就没有给他们一个有法律效力的东西，这才是问题的关键。”

　　同时，要建立畅通的服务信息系统。政府必须让农民及时了解各种土地信息，让他们在土地交易中，不会因为信息的不对称而受到损失。“土地流转市场发展起来了，在市场的调节下，农民会自觉地进行土地交易，土地股份制改革也可以水到渠成地进行。”黄季焜说，“政府要做的只是服务性的工作，对于这类改革，不要去推动”。

　　在当下中国，人地矛盾日益突出，土地仍然被认为是多数农民的主要收入来源，也承担了本应由政府承担的社会保障功能，就是通常所说的农民要靠土地来养老。在此形势下，农村土地改革的出路在哪里，谁也说不清楚。建国几十年来，无论是政府、农民还是学界，都为此不懈努力，但效果不甚理想。路在何方？路在脚下。　　□本版撰文 本报记者 陈海燕