中央完善地方党委工作机制 促进权力规范化运行

　　《瞭望》文章：党委权力规范运行

　　完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制，凸显了“权力制约与监督”这一政改指向

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　3月21日，新一届政府的第一次全体会议，讨论通过了《国务院工作规则》，接受本刊采访的有关专家分析，这是我国进一步规范权力运行的重要举措。

　　“与此一脉相承，地方党委领导班子配备改革之后，中央不久前推出了一系列完善领导班子工作机制的重要举措”，中央党校研究生院副院长刘春教授说，“其目的都是坚持民主集中制，规范权力运行，完善决策机制和权力制约监督制度，也是推进我国政治建设的重要内容。”

　　受访专家分析，地方领导班子配备改革后，领导班子职数有所减少，全委会组成人数有所增加，这从组织上为进一步发挥全委会对重大问题的决策作用创造了条件。新的中央精神出台后，各地将结合实际陆续推出实施细则。

　　反对和防止个人专断

　　十六届四中全会以来各地党委推进了领导班子配备改革。与此相配套，在日常运行中，中央要求党委常委会严格实行集体领导制度。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善并严格执行常委会的议事规则和决策程序。刘春认为，中央这一要求，凸显了“权力制约”这一政治建设的重要指向。

　　他分析，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，既体现了推进党内民主的要求，也是完善权力制约监督制度的要求。

　　比如，在全委会闭会期间，凡涉及本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等方面经常工作的重要事项，必须由常委会集体讨论决定，任何个人和少数人无权作出决定。其中的“个人”无疑就是指“一把手”，“少数人”也明确指向了党委主要领导干部。

　　再如，常委会讨论决定重要事项之前，应当进行充分的酝酿，但同时，会前酝酿不得以任何形式代替常委会决策。党内专家分析，其中的“酝酿”主要指书记与其他常委之间的一对一的个体沟通。通过对“酝酿”效力范围作出明确界定，从而封死了脱离会议、脱离集体决策的平台，以“个别酝酿”代替常委会集体决策的“口子”。

　　刘春分析，按照中央要求，涉及干部人事任免事项，要经书记与副书记、分管组织、纪检等工作的常委共同酝酿后，向常委会提名，为常委会决定干部任免做准备。这是针对过去“小圈子研究干部”的积习，再次强调了惟有常委会才有干部人事任免的“法定”决定权。

　　这些要求都是针对“权力过分集中”这一痼疾。长期以来在权力的实际运行中，一直存在个人或少数人专断，制约监督难，决策事项和决策主体模糊等问题。在一些党委的实际运行中，也往往按照书记意图作出决定，以致出现“哑巴常委”的怪现象。

　　此前，中央已有对“三重一大”决策必须经集体讨论作出决定的规定，但在一些地方，仍没有按照程序通过常委会讨论，而是由书记或少数人决策。

　　刘春教授说，在上海社保案中，陈良宇一人挪用32亿元大额资金，如果这个事项上了常委会，那是不可能通过的。“这个教训太深刻了，扎紧常委会集体决策的这个口子，对于科学决策、民主决策、依法决策、预防和打击腐败，非常之重要”。

　　长期从事党建研究的中央党校叶笃初教授也指出，民主集中制的实质问题就是权力的划分，权力不应属于个人或少数人，而应属于集体。因此，在对地方党委权力运行的规范中，首要的就是反对和防止个人专断，“严格实行集体领导制度”。

　　据了解，各地方有关探索已开始。比如完善全委会决策表决制度，讨论决定重大问题和任用重要干部实行票决制。

　　受访专家分析，今后，地方的各类探索均将依照中央整体要求进行规范。

　　进一步明确常委会职权

　　中央近年强调“三重一大”制度，指重大事项的决策、重要干部的任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。

　　刘春说，“三重一大”的内容要根据地方党委领导班子配备改革后的新情况继续细化，以进一步完善和规范，比如有关本地区经济和社会发展规划、计划的建议；重大立法事项；有关政府预算的建议；重大工程和重要项目安排；大额度资金的使用；重要民生问题和社会稳定事项；重要人事任免；党委管理的干部严重违纪问题的处理；同级地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的党组请示的重大问题等，都应纳入常委会集体决策范畴。

　　此前，副书记职数较多，客观上存在书记办公会超越常委会决策的现象。常委会究竟该决策哪些事情，一直没有一定的规范。同时，“三重一大”规定本身较为原则，也需要进一步明确。

　　值得关注的是，同级地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的党组请示的重大问题，列入需要必须由常委会集体决策的重大事项。这涉及党、政、群、社会组织之间的职权分工问题。刘春教授认为，做到这一点，表明中央在制度上考虑到了地方党委和其他机构的权限格局问题，“这是中国政治体制改革的重要内容之一”。

　　同时，叶笃初教授指出，不同层级的党委所面临的具体事务和情况不同，比如省级党委有涉及财税、高等教育、立法等方面的职能，这与县级党委所面对的情况就有很大差异。因此各级党委还有必要根据自己的职能，将这些事项进一步细化，增强实践中的可操作性。

　　此外，对于专职副书记定位不准的问题，中央也有明确回应，即主要职责是协助书记抓好党的建设工作，同时可以根据常委分工负责有关工作，也可以受书记委托处理党委相关事宜。

　　领导班子配备改革之后，党委班子“一正两副”模式清晰。但由于专职副书记是一个崭新的岗位，在实践中分工有虚有实，还需要统一的规范。有的地方专职副书记沿用原来的分工，有的地方则只分管党务群团工作，有的负责农村工作，还有少数县级党委专职副书记兼任政法委书记或纪委书记的情况。

　　刘春教授说，按照中央精神，专职副书记的主要职责就是抓好党建，党务、党风、群团、党校等都属于其职权范围。但在实践中还需要继续磨合、协调，探索出更好地协助书记做好工作的路径。

　　规范党委内部运行程序

　　在以往的地方党委内部权力运行中，“书记办公会”占有重要的决策分量。而在新的地方党委领导班子配备改革后，常委会分工领导、集体决策机制被推到台前，书记直接面对常委的“集体决策”方式，也对党委内部行使职权的程序、步骤的合理性和有效性，以及会前的协调、沟通提出了更高的要求。对此，中央也有所规范。

　　对权力运行设置“前置程序”。比如，常委会讨论决定重要事项之前，应当进行充分的酝酿。再如，涉及干部人事任免事项，要经书记与副书记、分管组织、纪检等工作的常委共同酝酿后，向常委会提名。这都属于“前置程序”。

　　刘春指出，这样的“前置程序”，主要是避免“一把手”在常委会上临时动议一些重要事项，比如临时提名任免干部，搞突然袭击，是从程序上防止个人专断。此外，对干部人事任免的“共同酝酿”程序，也要求书记和相关常委一起碰头，共同交换意见，减少了人事酝酿的随意性。

　　建立健全常委会工作协调机制，加强常委会内部经常性沟通。以往，“书记办公会”是书记与常委会之间沟通的一个缓冲区，书记通常先与副书记交换意见，然后再由副书记去做其他常委的沟通工作，降低了书记“集中”常委会决策意志的难度。“书记办公会”取消后，书记与常委之间的沟通要更加直接、频繁。

　　刘春认为，这种沟通可以通过召开常委会例会、专题办公会、常委定期向常委会和书记汇报分管工作以及常委述职等方式。

　　他介绍，常委会例会和专题办公会是此前就有的形式，其功能由于书记办公会存在而被弱化了；“定期汇报工作”，在一些地方不能一以贯之地规范坚持；“述职”是向常委会述职，还是向全委会述职，还是向书记个人述职，也缺乏一定之规。

　　叶笃初教授说，我们并非没有会议制度和沟通方式，但多是停留在纸上。个人或少数人权力过分集中，出现腐败等问题，固然与其个人作风等有关，但主要还是源于体制和机制在设计上不周密，程序在执行上不严格。

　　刘春认为，前述种种沟通形式可以看作是地方党委常委会的组织机制转型后的过渡方式，是用“新”的沟通方式来解决老的沟通方式取消之后的衔接问题，主要目的就是增强书记和常委之间有效的制度化沟通。

　　受访有关专家指出，中央对完善地方党委工作机制的有关精神，致力于解决地方党委领导班子配备改革后工作机制中出现的“提高运行效率、扩大党内民主”等“当务之急”，促使地方党委权力运行更加规范化和民主化，为全面落实科学发展观提供组织和制度的支撑。

　　同时，“权力制约与监督”的核心要求也指明了我国政治体制改革的价值取向。作为我国政治建设的重要内容，地方党委工作机制的改革，也将依照具体国情和时代的要求，循序渐进地不断调整和完善。