富阳：一个县级市的“大部制”试验

　　《望东方周刊》记者黄志杰/浙江富阳报道

　　富阳：一个县级市的“大部制”试验

　　对上依旧，对下从新，这被理解为富阳改革的政治智慧，“我们的改革全部都在体制内”

　　“一些局长常常把政府和部门并列甚至对立，有一次，我去协调一个事情时，那局长说：‘这个事要你们政府来办的！’我大发雷霆，部门只能是政府一个部分，他居然用‘你们’把政府和部门分开了。

我们谁跟谁啊？”无论是在内部会议还是接受记者采访，徐文光总喜欢引用这个例子。

　　徐文光是浙江杭州下辖富阳市的市委书记。在他治下的这个县级市，过去一年多时间里，以“专委会”的方式重整政府架构，力求打破让人头疼的“部门利益”。

　　局长们的权力被收了上来，按照13个新划分的领域重新整合；原先166个独立核算单位的各种财政性收入，全部剥离上收，分散在各部门的资金存入财政专户；市领导的排名顺序不再一成不变，副市长兼任各专委会主任，从“大局长”变为真正意义上的市长……

　　富阳试验的意义，似乎不仅仅是为国务院不久前出台的“大部制”改革方案提供一个“县级市版”。

　　一方面是对行政部门利益的颠覆性实践，一方面是在“上未动”的条件下表现出的智慧和创造，这让富阳试验大动干戈却平稳过渡，也让观察者产生更多期待。

　　一石多鸟、瞒天过海、移花接木

　　追溯富阳试验的源头，当地干部更愿意将2006年9月28日富阳市纪委的一份《信访情况反映》当成起点。

　　“一石多鸟、瞒天过海、移花接木”，这份针对涉农资金管理的内部报告，例外地使用了三个成语来解释三个村委会主任、支书的“致富门路”：

　　龙门镇一个村支部书记承包了一块山坳坡地，以项目开发为由申报争取资金，2001-2005年，共有6家单位下拨补助资金11笔，共计54万元。这块地有34.8亩属于农保区耕地，这个村支书居然也从国土局争取到造地改田资金8.7万元。是为“一石多鸟”。

　　场口镇一村委会主任夫妇为了获得种粮大户补助款，在农田租赁合同上多写了330亩，由此得到近万元，是为“瞒天过海”。

　　受降镇一个村委会主任则借用别人的大型茶园基地，申报农业产业化项目，领走了5.5万元种植农作物补助款，是为“移花接木”。

　　造成这一情况的原因，报告分析是部门林立：富阳三农扶持资金每年2个多亿，但分散在农办、农业、水利水电、林业等农口部门，还有交通、建设、文化、教育、卫生、旅游等非农口部门。各个部门缺乏沟通协调机制，往往各自为政立项拨款。

　　比如有人要搞个农业休闲观光项目，他既可以向农办申请农业综合开发资金，还因为有水库可以向水利水电局申请扶持资金，因为有干鲜果种植可以向林业局申请扶持资金，因为有畜禽养殖可以向农业局申请扶持资金，因为是观光农业可以向旅游局申请扶持资金，因为有道路建设可以向交通局申请扶持资金。项目包装一下，改头换面，同一个项目年年可以去申请。尽管每个部门扶持资金额度都不大，但加起来可能大大超过实际投资，变成一种赚钱的渠道，而其他需要扶持的地方却久旱难雨。

　　一些主管部门办事不公，单位领导凭个人好恶决定是否立项或发放不同的补助标准；一些干部则存有私心，心安理得收受申报人送礼。申报人则往往将这些送礼费用列支于下拨款中。严重者如一个以场口镇新安村村委会申报的4万元农业产业化扶植资金，不仅钱被个人拿走，而且纪委在项目立项现场踏勘时，根本没有看见任何基地。

　　“行政改革派”徐文光

　　这份报告点燃了富阳市委书记徐文光的怒火。

　　徐文光是诸暨人，曾在以“枫桥经验”著称的诸暨市枫桥镇担任党委书记，此前在上虞市---绍兴市一个下属县级市担任市长。

　　无论在枫桥、上虞，还是在富阳，徐文光都雷打不动地在各种正式会议场合重复同样一句话：“追求并体现我们是一个真正意义上的人民的政府、公民的社会，追求并体现一种法治的精神、民主的理想。”

　　在他看来，这些利益集团对涉农资金的侵占行为完全违反他的上述行政理念，不可容忍，而更重要的是必须将这一现象背后的部门利益因素提到改革日程表上来。

　　在枫桥期间，徐文光就曾主动向市里要求将各种部门试点放到枫桥来，而多数乡镇一把手则闻试点而远之，担心打乱自身工作。上虞是政府管理体制改革试点地区，2002年底，新任市长徐文光在新班子分工会议上提出了打破部门壁垒、相对成块，分大社会、大经济委员会、大商贸、大体改等条块，对班子成员进行分工。

　　“下改上不改，改了也白改；下改上不改，改了要吃亏。我们原来很多干部总觉得上虞行政管理体制一直在改革，一直是试点，一直是吃亏。是有这个问题，但我想，如果我们能够借助这次机会，搞好这项改革，或许也会对我们释放生产力产生作用。”在上虞市长办公会上的讲话，被徐文光认为是自己最重要的演讲之一，他也由此被打上鲜明的“行政改革派”标签。

　　而这次，成为一把手的徐文光准备在富阳深化他在上虞的施政思路---整合部门权力和资源。

　　徐文光对《望东方周刊》说：“目前地方政府运作方式处于亚健康状态，是一个‘亚健康型的政府’，最明显的特征就是散和乱。各类规划，各自为‘规’；生产力布局，各自为‘阵’；资源配置，各自为‘营’；部门力量，各自为‘战’。部门经纬分明、壁垒森严，各唱各的调，各干各的事。”

　　“部门各批各的，各补各的，项目遍地开花，资金天女散花，投入年年增，成效不明显。会叫、会跑、会钻的人多吃‘奶’，没有门路的人‘饿肚子’。”

　　领导排名似乎是不能动的，现在我们就动他一动

　　经过一段时间的酝酿，2007年4月，徐文光领导的富阳市委正式出台了“4+13”运作机制：

　　首先，市四套班子成立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组以及决策咨询委员会，以协调重大事项，徐文光和市长张锦铭同时兼任三个领导小组的组长。

　　同时，建立全新的市政府工作推进运行机制，成立13个专门委员会，分别为：计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、土地收储经营、体制改革、社会保障、工业经济、环境保护、重大工程建设、城乡统筹、社会事业发展、现代服务业发展、运动休闲城市委员会。

　　这13个“专委会”都由某个副市长担任主任，一些相应的局牵头，所有相关的局、办作为组成部门。

　　“正如一辆汽车，一万多个零部件放在地上，如果不整合，你让它怎么跑。部门也是这个道理。”徐文光说。

　　这样一来，各部门局长们的权力被收了上来，按照13个新划分的领域重新整合。比如久受诟病的涉农资金，从各个部门全部整合上收到城乡统筹委员会，统一拟定资金投向重点，统一立项、统一管理、统一验收。

　　市长分工也发生了重大改变。“传统政府分工是副市长分管几个部门，部门对其他副市长和牵头部门的协调靠的是自觉，这样导致协调的层次和频率越来越高，最后迫使书记市长不管大事，成了他们的‘救火队’。非常被动，疲于奔命，看起来是领跑，实际上是被追着赶。”徐文光说。

　　被徐文光认为最重要的委员会之一---规划统筹委员会，担任主任的是排名最后的副市长王小丁，而副主任则有市委常委、常务副市长孔春浩，市委常委、副市长陆洪勤，副市长邵良三位排名在他之前的领导。“领导排名似乎是不能动的，现在我们就动他一动。要开会研究事项了，主任就是第一责任人。”

　　部门“均贫富”

　　公有资产管理运营委员会从一开始就引人注目，它的目的就是解决“公共权力部门化、部门权力利益化”的部门利益寻租诱惑。

　　这个委员会成立的第一件事，就是将原先166个独立核算单位的各种财政性收入全部剥离出来加以整合，同时将原先分散在各部门的资金全部存入财政专户。

　　“效果非常明显，把各个部门资金整合过来后，借款和存款可以相互调剂，每个月仅利息支出就省出将近1000万。如果今年政府项目全部实现，单利息就可以节省2亿元。”富阳市财政局局长华之江对本刊记者说。

　　他说，收入分散在各个部门，感觉不到规模，合起来就壮观了，166个单位，每个单位100万就有1.66亿。“这让我们一方面可以选择效益最大化的存款方式，而且可以使用间隙资金进行运作，集中财力办大事。”

　　而委员会的第二个工作，则是将全市机关事业单位的房产和地产全部收上来。第一批61家单位移交过来的建筑面积已经有28.26万平方米、土地面积33.96万平方米，账面价值14.7亿元。

　　华之江介绍说，这些房产由委员会下属的公共资产管理中心接管后，统一拍租和管理，年出租收入1600万元从各部门剥离出来，增加了政府收入，更减少了各部门领导的寻租空间。

　　那么，这样直接触及部门利益的改革有没有遇到抵抗？徐文光和华之江都向本刊记者介绍说没有遇到阻力。“人总是要讲道理的嘛，大家都看得出就应该这么办。”徐说。而华之江则认为，这一行动之所以没有遇到阻力，是因为房产收上来后，增加了政府财力更平衡了各部门的“贫富”，大多数部门都得到了好处。

　　按照计划，今年6月份，委员会将开始对乡镇政府、学校的房产进行整合。

　　“熟土”效应

　　各个“专委会”成立后，观察者开始惊叹部门合力效果之大。

　　副市长王小丁向本刊记者解剖了下面这个“麻雀”：

　　富阳洞桥镇小坞村72户民居原来在一条小溪两旁，房子大多成了危房，而小流域地质灾害时刻存在，搬迁迫在眉睫。但是，地质灾害归国土局管，小流域治理归水利局管，下山移民归农办管，农村住房特困户补助归建设局管，因此，虽然国土局做村民工作说每户给2万元地质灾害治理资金，但是由于村民建新房要十余万元，因此搬迁始终难以完成。

　　城乡统筹委员会成立后介入此事，整合了几个部门的相关资金，使得每户能得到6-7万政策补助，村民自己再出一些钱，就可以住进新房。目前，新村已经建成，“6月份左右，他们就可以住进去了。”王小丁说。

　　而小坞新村复垦问题也由此得到破解。

　　以前由于部门壁垒，国土局在宅基地复垦造田项目中，每年都要花费近千万元资金购买“熟土”---耕地表面30厘米左右多年积累的肥沃耕作层泥土，用以改善农田土质，但另一方面，城市搞基建征用农田时，却大量“埋土”，把石渣直接往耕地上填。

　　城乡统筹委员会成立后开始打破这个怪圈，在它的协调下，建设部门在核发施工许可证时，要求施工单位在施工前先把耕作层刨掉，然后统一由建设局负责收集，再交给国土资源局将这些“熟土”覆盖在复垦地的表层，农业局负责测土配方。

　　一年来，富阳复垦1270亩，而小坞村目前新建村落所占用耕地上的“熟土”，也已经被刨了出来等待复垦使用。

　　临近杭州，拥有富春江的富阳以山水秀丽著称，但是，富阳也同样有1000多年的造纸历史，造纸是当地传统产业，治污也成了无法回避的问题。

　　富阳市环保局副局长喻乃群向本刊记者介绍说，环保委员会的成立，提升了“大环保”的概念，“以前我一个副局长，去协调其他局底气确实不足。但是现在以委员会名义做环保项目，通畅许多。”环保委员会成立后的2007年，两个新污水处理厂建成，富阳新增集中式污水处理能力28万吨/日，是以往的一倍多。

　　“对于企业违规排放，现在我们可以协调供电、金融、新闻部门，限电、信用等级评定、新闻曝光，协同前进。在污水处理收费上，联合发改、财政、技术监督和银行；在污染源在线监测上，也通过财政、审计、建设等部门一起来努力。以前这些措施也有，但是，专委会成立后明显更厉害了，执行有力。”喻乃群说。

　　可以作为参考的数据是：2007年污水处理费收入达到了8000万元，是以往的3倍。

　　2007年底，富阳成功摘掉了环境“811”帽子（浙江省11个重点环境整治区），在之前的摘帽动员会上，环保局局长吴祖仁态度强硬、底气十足地说：“下手要狠、刀子要快。”

　　对上依旧，对下从新

　　体育局局长童锦彬向本刊记者介绍说，体现富阳特色的“运动休闲委员会”也颇有斩获。

　　运动休闲是新概念，涵盖了乡村旅游、运动产品制造、休闲度假产品建设等一、二、三产，及规划、城建、交通、城市品牌宣传及场馆建设等多个部门，按照现在的部门分工体制，这些工作分属三、四位分管副市长及常委。现在，则以运动休闲的概念通过委员会形式统一到一个副市长名下，在旅游局和体育局牵头之外，还有13个组成部门。

　　“以前体育局举办大型赛事，一些部门不冷不热，多一事不如少一事。有的只讲部门利益，相互扯皮现象严重。一场赛事，我不知道要跑多少次。太累人了！” 童锦彬说。

　　2006年，富阳只举办过两次大型赛事，而在2007年，则举办了国际自行车大赛、中国女篮甲级联赛、中国男子乒乓球俱乐部超级联赛、全国航海模型锦标赛等6次大型赛事，还举办了2007富春江运动节。对比明显，让童锦彬备感欣慰。

　　“现代公共管理理论认为，最好的政府管理模式应符合十条原则，其中两条是任务驱动型政府、结果导向型政府，也就是说政府提供的服务应以完成任务为驱动力，以最终结果为考核标准。运动休闲委员会是一个新生事物，设置的目标纯粹是为了实现市委战略意图---打造运动休闲之城，明显属于任务驱动型。而委员会突破传统部门设置模式，则体现了结果导向原则。” 童锦彬说。

　　更多的人关注“专委会”与上级部门如何对接。如果不能对接，改革很可能走进死角。

　　“我们的改革是神变形不变，仍然保留原来的架构和编制。比如说运动休闲委员会，因为对上没有对口部门，所以仍保留旅游局和体育局两块牌子，但是我们对下却是以一块牌子，一个独立、整体的单位来运作。”童锦彬说。

　　对上依旧，对下从新，这被理解为富阳改革的政治智慧，“我们的改革全部都在体制内。”徐文光说。

　　副市长不再是“大局长”

　　富阳改革试验的一个基本经验是通过“乘除法”而不是“加减法”来进行大部制改革。

　　“将职能相近的部门重组成一个更大的部门，这是加减法，但是，在县域层面并不现实，一则上面的条条还掌握着大量资源，二则，现代社会是社会化大分工，很多工作都相互关联，一个部门不太可能把一项工作全部管到位，如政府大多工作都涉及资金问题，那么每个大部门能把财政局并进去吗？部门大了，内部也存在沟通协调问题，部门利益化的现象可能更严重，更难监督。”徐文光说，“因此，我们不动机构，而对相同相近职能进行整合，以最小成本、最小代价达到职能整合、运转顺畅的目的。”

　　国家行政学院教授汪玉凯则将富阳这种基层大部制试验比喻为：在原有部门上面加一个大屋顶。

　　谈到将来，徐文光说：“现在的改革抓住了局长这个层面，但是很多工作是单位中层在操作，他们中间如果吃拿卡要、推诿扯皮，必将影响制度实施，因此，接下来我们要开始实施科长工程。”同时，富阳的下一步将是对各个乡镇进行组团制改革。

　　“在县域经济层面，我们要进一步打破传统分工体系，彻底取消传统的政府副市长工作分工，也就是说，不设农业副市长、工业副市长等等，只明确有一正几副、多少个副市长来构成，变政府分工为政府统筹，变部门负责制为政府集中制。各位副市长兼任各专委会主任，全权负责该专委会，每个专委会完全代表政府立场，因此，每个专委会主任相当于一个市长，使副市长从‘大局长’变为真正意义上的市长。”

　　研究者对富阳试验充满期待，中国社会科学院法学研究所副研究员范亚峰分析说：“当前政治体制改革明显滞后经济发展，未来中国政治体制改革的动力在哪里？富阳地处沿海省份浙江，经济已经达到中等发达国家水平，又是一个县级市。目前的政治体制改革真正动力更可能是自下而上、从沿海到内地。正是在这一点上，富阳改革具有重要意义。”

　　2008年3月，正当徐文光组织同僚开会分析专委会运行一年的效果时，6名犯罪嫌疑人被富阳警方抓获归案后承认：2006年1月至5月，这6人共骗取国家大中型农业机械配置补助款20万元。他们行骗并成功的时间，正是专委会改革之前。徐文光拍手叫好：现在专委会制度下，不会再给他们空子钻了。

　　这成了富阳试验最近的一个注脚。■