大部制改革发改委何处去 宏观调控任重道远(图)

　　大部制改革并不是一次改革，而是一个连续的改革的过程。未来的关键是监督“一把手”。

　　撰稿·汪 伟(记者)

　　发改委应该如何改革，《新民周刊》采访了上海交通大学国际与公共事务学院院长、中国政治学会常务理事胡伟教授。

　　《新民周刊》：为什么说发改委的改革迫在眉睫？

　　胡伟：因为发改委的权力太大，不符合政府职能设置的原则。设置政府机构的依据是功能，好像一个人，要消化，所以有胃，要呼吸，所以有肺，与生命体不同的是，部门的功能分割更复杂，很难做到特别清晰，总是难免职能交叉，功能重叠，这是世界上所有行政机关的通病，但中国特别严重。比如，为了实现管理生产和经济发展的功能，国外一般有商务部，我们则有几个、十几个甚至几十个部对应这个功能。1970年代，国务院共有100多个部，光机械部就有8个，1980年代以来，改革的重点是精简机构，减少部委数量。80年代，部委数量减到70多个，90年代减到40多个，其间必然要进行职能合并，结果产生了另外一个问题，就是把过多的功能整合进了同一个部，导致权力太集中。发改委权力之大，到了“院中有院”的地步，它既有规划的功能，又有改革的功能，既有宏观调控的功能，又有微观经济管理的功能，这次改革的目的就是把一些权力和功能从发改委身上剥离出去，让它主要负责宏观调控。

　　《新民周刊》：发改委本身是改革的产物。2003年，发改委合并经贸委和体改办，权力大大加强，这样做的初衷是什么？

　　胡伟：发改委是一个宏观协调的机构，看似能够超越各部委的部门利益，保证行政效率。今天看来，事实未必如此。实际上，任何机构都可能寻求自己的利益，部门利益很难避免，发改委很难例外。关键是如何通过有效的制度调配和限制权力，把部门利益压制到最小。

　　在政治层面上说，压制部门利益的关键在于建立权力制约机制。在行政层面上说，关键在于部门之间的权力功能划分要科学。如果一件事由几个部门去做，就会产生争夺利益而推诿责任的情况。

　　看看我们的部门设置：经济管理的功能分散在发改委、商务部、财政部，交通管理功能分散在交通部、铁道部，甚至连五星级宾馆由谁来评定，商务部和国家旅游总局也要争论不休，最后国务院出面协调才解决问题。这样行政的成本就非常高。这一轮行政体制改革就是要解决这个问题，朝科学分工的行政体制迈出了一步。

　　《新民周刊》：各方对大部制改革寄望甚高，最终出台的方案似乎离预期有些距离。

　　胡伟：大部制改革并不是一次改革，而是一个连续的改革的过程。就本次改革而言，方向是对的，因此不管是走了一步，还是走了一百步，都值得高度评价。以前改革像摸着石头过河，所以今天拆分，明天合并，后天再拆分，往往旧患未去，又添新病。不管是分还是合，当然都有当时的需要，比如当年将很多功能整合进发改委，但是长远看来未必科学。

　　机构整合并不容易。从出台的大部制方案里，也可以看出部门利益的掣肘。改革一定会很艰难，但一定会推进下去。只要方向明确，贯彻坚决，就是时间问题。比如铁道部，就留下了伏笔，中央的安排、舆论的关注，会给铁道部带来改革的压力。

　　《新民周刊》：下一步的行政体制改革会循着什么样的路径进行？

　　胡伟：改革需要时间。即使在西方，精简人员的改革也是最难的，因为这是刚性的利益冲突。但也要看到，人事上的障碍有一个自然消化的过程。如果我们能用10年左右的时间消化这种阻碍，就是政改的软着陆。改革开放到今天已经有30年时间，改革很难一步到位，再过10年左右的时间，对国家的发展来说，就历史来说，不算长时间。如果大部制10年能基本到位，即使没有完全到位，已经是功德无量了。

　　《新民周刊》：“大部制”的议论中，有学者希望行政权力内部实现决策、执行和监督分开，以规制权力的运行，对此有何评价？

　　胡伟：行政权力分割成决策、执行和监督三个部分，叫做行政三分制。于幼军主政深圳的时候曾经试行过，但是最后不了了之，进行不下去。可以说，这个改革的初衷是要实现权力的制衡，这是好的，但采取的方法与意愿背道而驰。

　　让行政权力自我监督，监督的动力必然不足，而且解决不了对地方或部门最高权力、对“一把手”的监督。比如，一个市长下面设决策局、执行局和监督局，但市长本人却超脱在这种权力制衡机制之上，你如何监督？而我们知道，权力监督中最重要的就是对“一把手”的监督。

　　目前一些行政权可谓极度扩张，权力监督方面的改革方向应该是加强人大和司法的权力，而不是让监督权在行政权力内部循环。我们的根本政体是人民代表大会制度，改革不能“忽视”人大。有些人对人大的功能存在误解，以为立法权仅仅是制定法律，其实制定法律只是人大功能的一部分。它还应该掌管好国家的钱袋子，加强对财政的预算和管理。这些年来，数以万亿计的国家建设资金通过发改委、财政部等机构投入各种建设项目，而除了三峡工程，这些项目很少经过了人大的批准。要监督行政权力，亟待落实人大的权力，包括对重大项目的批准权。那种在行政权力内部进行三分的设想，表面看有利于分权和监督，但整体上看，不是政治体制改革的最优选项。