天津“土改”：一场自上而下的改革

拆迁中的葛沽镇　王小乔/图

已经建好的华明镇新房 魏静起/图

　　天津“土改”：一场自上而下的改革

　  作者:南方周末记者 王小乔 发自天津

　　当广东、重庆农民自发地尝试冲破农地流转樊篱之时，天津，这个北方经济新增长极，却开始了一场自上而下的土地变革。政府强力主导下的农民宅基地换房，释放出农村土地改革破局的最强劲信号，但能否真正平衡政府、企业和农民间的利益，却是破局能否成功的关键。

　　农村宅基地转让的种种限制，正被天津市津南区的葛沽镇试出一块缺口。

　　去年3月份起，葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，先把全镇土地收归镇政府，整合后将农地转为国有再招拍挂出售。这被视作集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口的一箭双雕之举。

　　与广东的南海模式、四川重庆的农地入股、北京郊区等地的小产权房不同，这一次农地流转改革的动力直接来自省级政府。

　　这座距市区约30公里的华北古镇，是天津去年3月启动的第二批“宅基地换房”试点之一，眼下则被滨海新区列为综合管理配套改革的“示范试点镇”。

　　今年3月17日，滨海新区的综改方案终于获批，而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。因此葛沽的试点成败，将直接关系到滨海新区的试点改革能否成功。

　　从自下而上到自上而下，土地制度僵局打破的信号日强。然而，政府强力主导之下，农民的改革意愿是否同样强烈？利益能否得到保障？“同意但不满意”，一份未公开发表的调研报告这样总结试点镇农民对土地整合的态度。

　　期冀、比较、存疑之中，大拆大建还是开始了——“你们村的地多少钱一亩？”“你家能换几平方米楼？”“地离楼房有10公里远，你家还种吗？”——12个镇、5个村的“宅基地换房”试点和以葛沽镇为代表的更深层土地变革，正改变着天津郊区农民的生活。

　　经济发展推动宅基地流转

　　从葛沽镇镇政府往西1公里，高庄一村正在进行拆迁。

　　在这里，每一份整合工作协议书一被落笔签字，房子就迅速被拆除。毗邻的大滩村的三百多户村民，去年就已经离开故土，租房过渡，等待搬入新起的房子。大滩、高庄村外，接下来的还有高庄二村、邓岑子村……

　　在这些率先拆除的村落上，将建成容纳25个行政村、5.1万村民的楼房，最后腾出约3000亩建设用地。

　　根据2020年远景规划，全镇人迁入楼房后，剩下的土地将被划分为商贸宜居区、工业带、农业带和发展带，其中，农用地从占全镇土地的2/3降为1/3。“这只是规划，将来还要按土地指标调整。目前能商业化的只有集约出的建设用地。”葛沽镇镇长张伟解释道。

　　葛沽镇的规划蓝图

　　但这“有可能减少的农业用地”恰恰也有可能成为葛沽试点对制度的最大突破。2007年初，天津国土资源局局长吴延龙曾对滨海新区土地改革指路：突破行政界限，由镇一级政府统一规划；先征收、储备，再适时转用；探索跨地域“占补平衡”的可能。

　　也就是说，仍然坚持耕地占一亩补一亩的原则，但葛沽的占用可能由其他镇补，甚至滨海新区的占用由其他区补。而统一规划、征转分离则是个前提。

　　2006年天津市下达滨海新区的农业用地转非农用地的指标占全市的34%，但仍然无法满足新区高速发展的需要，土地价格一再上扬。而占比达1/3的农用地，却因盐碱度高并不适宜耕种。

　　葛沽镇的情况颇为类似，2007年的10亿元税收，只有1%来自农业。

　　“滨海新区正在向国土资源部申请征转分离，我们则向滨海新区申请。”在张伟看来，这是比“宅基地换房”更复杂、深远，范围更广的变革。

　　“宅基地换房”，作为滨海新区土地改革的雏形、先头部队，这项试行了3年的改革，也是从一开始，就直接来自最上级的推动。

　　2005年8月份，从宁波调任天津市副市长的黄兴国提出了这一试点。因为靠近机场和东丽湖旅游区，距市区仅10公里路程，东丽区华明镇成为首选。

　　根据天津市发改委的规划，农民放弃宅基地后，可以无偿置换同等楼房；集中居住节约出来的建设用地，则可以出让来平衡小城镇建设的资金。

　　据华明镇管委会主任魏静起介绍，借助国家开发银行的20亿元贷款，华明镇已于2007年建成还迁房，近半数居民签订了拆迁还迁协议。同一时间，天津市被确立为宅基地换房试点城市，并开始了包括葛沽镇在内的“九镇三村”第二批试点。

　　大胆突破，探索出全国可借鉴的土地管理经验和模式，吴延龙在公开场合如是表述。在天津市政府向中央寻求尽可能深层次的改革试点的同时，区镇一级政府也在博弈更多的权限，天津各郊县涌现出一批各种形式的土地整合尝试。