我国首部彩票管理条例的立法工作，正在紧锣密鼓地进行。从3月28日国务院法制办网上征求意见结束起到现在，立法机关的工作人员一直忙着分析、消化收集上来的各种意见。
据了解，社会各界对这部我国博彩业运行20年后有望产生的行业“第一大法”，倾注了极大的热情。在国务院法制办网站上的行政立法草案征集意见列表中，对这一草案提出意见的人数位居第二。记者今天走访了多位业内专家，他们在对草案给予肯定的同时也直言，草案存在四大缺憾，希望引起立法机关的足够重视。
现有不合理体制变动不大 北京大学公益彩票事业研究所，是我国比较有影响的一家彩票学术研究机构。受国务院法制办之托，他们曾作为第三方研究机构，为彩票管理条例(草案)进行了一系列的调研和征集意见工作。
“中国的彩票到底谁来管、谁来发行，一直是个争议比较大的问题。此次推出的草案最大的空白之处在于，没有提出一个合理的监管模式。”北京大学公益彩票事业研究所执行所长王薛红说。
据介绍，我国彩票现行的运作方式是：财政部的一个处在负责彩票监管工作，而国家体育总局和民政部，分别负责体育彩票和福利彩票的发行工作。“实践中，几大部门间的相互牵制，暴露出彩票行业监管机制的不足，可草案仍然规定，"国务院财政部门负责全国彩票的监督管理工作，国务院民政部门、体育部门分别负责福利彩票和体育彩票发行的有关工作"，并没有作相应的改进。”王薛红说。
“长期以来，我国彩票行业始终不能解决监管不力的问题。”浙江大学教授朱新力在接受电话采访时给记者分析道，“由于财政部与民政部、国家体育总局之间是平行的组织体系，所以推动彩票体制变革、改变现行利益框架的力量十分薄弱也相当艰难。作为全面监督彩票运行的监管机关，财政部自身尚缺乏一个庞大的监督机构，难以对规范的实施进行有效的后续监督，从而使得监管的实效往往不尽如人意。”
王薛红认为，最理想的监管模式是在国务院下设彩票政策委员会，用来制定产业政策，其下再设彩票管理委员会，指导具体事务。王薛红坦言，“当然这是一种理想模式，但即使一下子达不到这种理想的模式，也应对现有模式作适当的改进”。
据记者了解，早在当年彩票立法启动之初，便有专家提出：在体制没有理顺的前提下，立法可能强化既有的部门利益。有专家指出，如果按照草案的规定，就有可能使现有不尽合理的监管体制合法化。
王薛红说，中国彩票产业的发展体制一定会是一个符合中国国情的体制，“但现在的问题是，要在具体的做法上，为以后的改进留有余地，而不是原封不动”。
公益金分配乱象未被重视 “草案中虽然提到了要"促进社会公益事业发展"，但是具体到公益金的使用和分配上，仍然没有一个明确的说法。”王薛红说。
草案有关公益金分配是这样规定的：彩票公益金分配政策由国务院财政部门会同国务院民政、体育等有关部门提出方案，报国务院批准后执行。王薛红认为，“这样的条款等于什么都没说，基本起不了作用。”
朱新力告诉记者，目前，在彩票资金的分配政策等问题上，财政部仍然需要会同民政部和国家体育总局共同商定，而两大彩票系统发行、销售具体规则的制定权和实施权，仍然掌握在民政部和国家体育总局手中。这使公益金的合理分配很难做到。
根据朱新力的介绍，我国福利和体育两大彩票系统都是在启动彩票发行程序无法可依的情况下设立的，而二者设立的标准又不一样，福利彩票为公益彩票，是综合救助彩票，体育彩票属于行业特批，“特事特办”，由此引发了一系列的问题。
“首先是在彩票发行权、公益金使用额度上，存在利益之争。其次，两系统之间存在市场竞争，由于市场经营者本身又是规则制定者，因此，这种竞争不是在一套中立的竞争规则下展开的，而是带上了部门利益的烙印，因而往往是非良性的。第三，目前，公益金在中央与地方之间的分配和中央与地方政府事权划分结构不完全对应，地方得到的公益金不多，这有可能影响了地方政府销售彩票的积极性。”朱新力表示。
上海师范大学金融学院彩票研究所的李刚在接受记者电话采访时引用了一组数据。他说，“在彩票销售收入中，有35%是作为公益金的，其使用途径在不断地改变，现在已由过去主要用于福利和体育事业，更多地转向用于补充社会保障基金。2002年，这一比重为27.4%，而到了2006年，则接近50%。有资料统计，2006年福利彩票交给中央财政的75亿元公益金中，直接由民政部用于福利事业的仅有6亿元，其余69亿元全部用于社保基金。”
公益金分配上的纠缠不清，使得中国彩票业始终未能实现从“部门彩票”向“国家彩票”的转变。“财政部接管彩票市场后，原先由民政和体育两大部门控制全部彩票公益金的做法得到部分改变。公益金的部分社会化，使福利和体育彩票从部门彩票开始向国家彩票转化，但这并不是完全意义上的国家彩票，可以称为不完全国家彩票阶段。”朱新力说。
遗憾的是，草案再度回避了公益金分配的问题。如果说发展彩票事业，募集资金的目标是为了促进社会公益事业发展，那么，公益金的章节在哪里？谁来监督公益金的使用？这些都需要制订出具体的办法来。王薛红表示。
彩民救助制度没有现身 有个很现实的问题无法回避，就是问题彩民不断增多。很多业内人士希望能从此次草案中看到彩民救助制度的“身影”，但他们的愿望未能实现。
王薛红认为，彩民的概念，就是行业里的消费者、购买者。问题彩民就是指心理上出现问题，呈现病态的彩民。这类彩民往往呈现出一种精神上“成瘾”的症状。出现这类问题的彩民往往经济上会产生困难，生活上会产生很多问题，甚至有可能妻离子散，极少数人还会走上犯罪道路。“总之，问题彩民因为购买彩票，其人生轨迹已经偏离了正常的途径。”
“我们现在开通了热线电话，经常有问题彩民来打电话求助。”王薛红告诉记者，博彩业所有的产品都带有一定的负面性。“彩民是这个行业的衣食父母，草案总则中尽管提到了"保护彩票购买者的合法权益"，但是其后却没有专门的章节用来构筑彩民救助制度。说白了，就是一个消费者权益保护的问题。”王薛红说。
事实上，我国问题彩民已经成为一个无法忽视的群体。去年4月，河北省邯郸市的两名银行职员，用盗取的5100万元银行资金中的4300万元购买彩票，其中最多的一次就买了1410万元。“他们的行为是犯罪，但起因则是一种病态彩民心理在作怪。”参与办案的一位警方人士分析说。
李刚告诉记者，我们总强调彩票发行未饱和，实际上只是强化发行规模，而忽视了彩民的心理问题。“有些人总认为中奖是有规律的，甚至为此列出种种图表，中奖哪有规律可言？但就有人信，说明很多彩民对何为博彩根本不了解，所以才会不惜一切地去购买彩票。”
已有的研究结果表明，在多数国家，病态彩民的比例一般占彩民总量的2%至3%，我国目前大约有2亿彩民，按此比例计算，病态彩民的数量约有400万到600万人。“作为规范一个行业的法规，不能不关注这个群体。”王薛红说。
开奖程序彩民监督缺位 专家们对草案第二十条也有说法。这一条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府财政部门、民政部门、体育部门应当加强对彩票开奖活动的监督，并可以公开选聘或者委派第三方参与开奖全过程的监督工作。
“草案的这一笼统规定，在实践中将难以发挥应有的作用。”李刚说。
去年1月27日，甘肃省嘉峪关一位彩民中了双色球亿元大奖后，正是由于开奖程序缺乏监督，不少彩民指责有“作弊”嫌疑。
据记者了解，质疑双色球有问题早已不是一个新话题。有网友甚至上传视频，指出某期双色球开奖直播的画面，大屏幕显示的球滚动情况与小屏幕显示的不同步，“由此可推断其开奖过程有问题”。
曾经轰动一时的西安宝马彩票案，当中奖者刘亮前去领奖时，被工作人员指责其所持彩票为假票。但结果呢，不仅发行工作人员杨永明因制作假彩票锒铛入狱，甚至曾用人头担保发行人员没作假的陕西体彩中心原主任也受到处分。
有资料显示，在一些博彩业比较成熟的国家，一般都设有类似监理委员会这样的机构，由当地居民组成，对彩票发行的整个过程进行监督，以防作弊。“在我国，开奖和兑奖的整个过程都由发行机构一手包办，"一条龙"式的服务难免会令人浮想联翩。只有发行活动阳光透明，才能使彩民信服其公正。”一位业内人士分析说。
李刚建议，应该在这条规定中加上“由彩民对开奖活动进行监督，或者改录播为现场直播的内容”。
本报北京4月10日讯
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