深化行政体制改革新契机(图)

　　编前：3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决批准了《国务院机构改革方案》。随着环境保护部等新部委的成立，本次大部制改革取得了阶段性成果。然而，在深入推进“大部制”时，需要深入研究哪些问题？如何以实行“大部制”为契机深化行政体制改革，推动新阶段的政府改革？西方国家的机构改革实践对中国大部制改革有何借鉴意义？我国历史上的大部制改革又能带给我们哪些借鉴和启示？围绕这些人们关心的话题，我们邀请该领域的权威官员、专家学者展开了探讨。

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　　探索实行职能有机统一的大部门体制，应当与行政管理体制其它各方面的改革同步协调推进。要以实行“大部制”为契机，深化行政体制改革，从而把扩大社会主义民主、建设社会主义法治国家、发展社会主义政治文明的各项要求落到实处

　　党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这是行政管理体制改革的一项重要任务，是提高政府施政能力的迫切要求，是建设服务型政府的重大举措。

　　所谓大部门体制，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合；或者把职能相同及相近的机构归并成一个较大的部门。实行大部门体制，关键在于使部门的职能配置有机统一，做到责权一致，便于部门间协调配合和实行问责制。

　　为何推进大部制改革

　　实行大部门体制，是针对政府机构设置的现状提出来的。1978年以来，我国政府机构先后经历了五次改革。与计划经济体制时期相比，机构设置和人员编制有了大的改变和精简，政府职能转变取得重要进展，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，基本适应经济社会发展的需要，在推进改革开放和组织社会主义现代化建设方面发挥了重要作用。但是，同新世纪新阶段面临的形势与任务要求相比，政府机构和职能仍然存在着许多不适应之处。突出的是，一些需要集中管理的职能过于分散，机构设置过多，职责分工过细。如：

　　食品安全涉及九个部门，职能交叉，权责不清，致使食品安全管理落后，危害群众健康生命的案件时有发生，人民群众意见很大，食品质量成为政府管理的一个突出薄弱环节；交通运输管理分运输方式设置独立部门，难以适应建设现代综合运输体系的需要，导致各类运输方式的发展不相协调；能源作为国民经济中的重要产业，缺乏一个统一管理的独立部门，不适应建立现代能源产业的要求。

　　大力推进国民经济和社会信息化建设，实现信息化与工业化融合，是走新型工业化道路的迫切要求。而促进互联网、电话网、广播电视网三网融合，则是推进社会信息化的一项重要举措。曾写入“九五”、“十五”规划，也写入“十一五”规划。但由于管理职能分散，部门利益分割，至今未能实现。

　　实行大部门体制，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。目前政府职能转变尚未完全到位，政府直接干预微观经济活动的现象仍然存在，行政许可事项仍然较多，政府管了一些不该管又管不好的事，而该由政府管的事却没有管到位。对市场的调控和规范，是政府宏观管理的一项重要内容，需要进一步加强，特别是对一些重要商品的市场价格波动应进行及时有效的调控，如2006年上半年生猪收购价格大幅下跌，农民养猪赔钱，纷纷宰杀母猪，当时这一信息未能引起有关部门的足够重视，直接导致2007年猪肉供不应求。由猪肉价格上涨引发食品价格上涨，成为影响宏观经济稳定的一个重要因素。此外，《国务院关于投资体制改革的决定》尚未完全落实，地方和企业仍感觉项目审批手续过多，同时不断出现新的盲目重复建设。国有资产监管、金融监管、市场监管依然薄弱。社会信用体系建设明显滞后。整顿和规范市场秩序，虽经多年努力，仍不能令人满意。

　　实行大部门体制，是全面推进中国特色社会主义建设的需要。按照中国特色社会主义总体布局的要求，政府机构的设置和运行，要有利于经济、政治、文化、社会建设的全面推进，在继续重视经济建设的同时，对政治、文化、社会建设的重视程度亟待提高。

　　以实行大部制为契机，深化行政体制改革

　　要把实行大部门体制作为政治体制改革的一项重要内容，完善决策信息和智力支持系统，推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度，凡制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见。要以实行大部制为契机，深化行政体制改革，从而把扩大社会主义民主、建设社会主义法治国家、发展社会主义政治文明的各项要求落到实处。

　　为了加快推进以改善民生为重点的社会建设，必须加强对社会事业发展的有机统一管理，有些薄弱的管理职能亟待加强，有关立法需要加以完善。

　　机构改革涉及面广，对经济社会影响较大，各方面都很关注。必须在中央的统一部署下，有计划、有步骤进行。要经过充分研究、科学论证和周密部署。既要借鉴国外经验，更要从中国实际出发。有些看不准的事情，应进行探索和试验。探索实行职能有机统一的大部门体制，应当与行政管理体制其它各方面的改革同步协调推进。

　　在去年12月26日国务院新闻办举行的吹风会上，有记者问我关于大部门体制问题，我对其必要性作了简单回答，但未及全面论述。之后媒体和网络上误传我对金融领域实行大部门体制的见解。我认为，实践证明中央关于分业监管的改革决策是正确的。十七大报告提出了“推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系”的任务，实现这一目标，需要金融领域的四大管理部门加强协调配合。从目前各方面任务的要求来看，由四个部门分工负责，可能更有利于完成十七大提出的金融体制改革和金融产业发展的繁重任务。（作者郑新立为中共中央政策研究室副主任）

　　要考虑党的权力和政府权力的合理有效对接

　　中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌：

　　大部制改革意味着部门的重组，必然 延伸阅读

　　大部制改革改了什么

　　此次大部制改革涉及调整变动的国务院机构共15个，正部级机构减少了4个。其中，建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部和国防科工委被撤销，新组建了住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部以及环境保护部。

　　此次大部制改革至少凸显了“六大亮点”：

　　突出一个“转”字。突出了转变政府职能这个核心，体现了建立“服务型政府”的要求。比如，合理配置国家发改委的宏观调控职能，进一步减少微观管理事务和具体审批事项。

　　探索一个“大”字。在积极探索“大部门体制”中迈出了坚实的步伐。比如，新组建的工业和信息化部就是一个大部门，交通运输部，将公路、水路、民航融为一体。人力资源和社会保障部的组建，将从体制上打破“白领”和“蓝领”的区分，统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，有利于建立健全从就业到养老的社会保障体系。

　　关注一个“民”字，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。住房和城乡建设部，将政府在住房保障方面的职能放在城乡建设中统筹考虑。将环境保护总局改组为环境保护部，强调环保在国家经济社会发展战略、规划和政策中的地位。

　　尊重一个“实”字，体现了实事求是的态度，明确地方政府机构除中央有原则要求上下对口外，地方可从实际出发，因地制宜设置。这样处理，符合我国改革发展的要求，符合我国地大、人多、地区发展不均衡的实际情况。

　　坚持一个“精”字，改革后正部级机构减少4个。与此同时，没有增加一个机构，也没有升格一个机构。

　　事实上，自1978年进入改革开放年代以来，中国已进行了五次政府机构改革。第一次，1982年，国务院各部门从100个减为61个。第二次，1988年，国务院部委由45个减为41个。第三次，1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个。第四次，1998年，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。第五次，2003年，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理总局、安全生产监督管理总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。此次大部制机构改革，已是中国1982年以来的第六次政府机构改革。（人民论坛记者曾金胜整理）

　　涉及部门之间权力和利益的重新分配。公共管理方面的专家普遍认为，大部制改革的最大阻力仍然是多年来被不断强化了的部门利益。弱化部门利益膨胀，大部制值得期待，但是不宜过高期待。因为部门利益膨胀成因复杂，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化，部门利益化，利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益不会因为体制的改变而自然消失。部门利益膨胀涉及的不只是一般政府部门，因为中国政治体制特殊，诸多政府职能延伸到执政党以及人大等权力系统。因此，大部制改革必须要考虑党的权力和政府权力的合理有效对接。部门利益膨胀归根结底是权力滥用问题，让权力真正“在阳光下运行”，才能遏制部门利益膨胀。

　　重中之重是要“管得少”、“管得好”

　　国家行政学院政治学部主任、教授、博导刘峰：

　　大部制成功的关键有两条，一要管得对，二要管得少，其中重中之重是要管得少，管得好。一个行政管理部门的成败得失首先不在于规模大小，也不在于人员多少，而是要有“对”的管理对象、“高”的管理绩效。大部制面临两个情势：一是社会主义市场经济的体制已初步建立起来，企业已逐步成市场的主体，成为创新的主体，很多事情企业可以干得好，甚至比政府干得好；二是社会主义民主政治的建设取得初步成绩，管理的中基层和广大民众有着越来越高涨的参与管理和自我管理的热情，而且他们的管理能力在明显提高。

　　构建大部制必须明确，机构改革的目的不是精减机构，不是减少行政成本，而是提高管理效能，而是为社会创造更多的价值。实行大部制，关键在于少管，在于“减”而不在于“加”。大部制符合扁平化的管理大趋势。仅仅管得少还不够，还要管得好。大部制对管理能力和管理作风都有更高的要求。要有完善的管理制度，要依法行政。决策、执行、监督要相对分开，相互制约。要借助电子政务、政务公开、绩效评估和行政问责制等手段来提高管理绩效。 (来源：人民论坛)